Вступив в 2008 году во Всемирную торговую организацию (ВТО), Украина не только взяла на себя ряд обязательств, но и получила соответствующие права. В частности, Украина как суверенное государство имеет право вводить ряд мер, даже если prima facie такие меры нарушают соглашения ВТО.

Именно для этого в соглашениях ВТО есть ряд исключений, которые призваны придавать государствам определенную гибкость в реагировании на экономические вызовы.

Однако ключевой вопрос – даже не сам выбор определенного инструментария для поддержки национального товаропроизводителя, а надлежащее обоснование целесообразности применения тех или иных мер, ограничивающих торговлю. Даже кризис не дает государству права применять откровенно протекционистские меры без надлежащего обоснования.

Достаточно иллюстративным является принятие Украиной 9 апреля 2015 года закона о введении моратория на экспорт лесо- и пиломатериалов в необработанном виде сроком на 10 лет.

Возникает вопрос, какую цель преследует государство, вводя именно такой мораторий? Государство стремится преодолеть критический дефицит лесоматериалов? Или обеспечить отечественные деревообрабатывающие предприятия сырьем? Или сохранить леса – "зеленое золото" Украины?

Любая из вышеуказанных целей приемлема и оправданна в рамках ВТО.

Государству необходимо лишь четко сформулировать цель, выбрать правильно статью в рамках соглашений ВТО и подготовить правовое и экономическое обоснование.

Задача совсем не сложная, однако соблюдение такого алгоритма позволит избежать трений с торговыми партнерами Украины и сохранить имидж Украины в глазах международного сообщества.

Кого защищаем и зачем?

В пояснительной записке к законопроекту №1362 указано, что запрет экспорта преодолеет негативные последствия губительной экономической политики Украины как сырьевого придатка, создаст новые рабочие места, обеспечит отечественные деревообрабатывающие и мебельные предприятия сырьем.

Более того, в пояснительной записке указано, что не менее важен вопрос сохранения внутри страны ценных и редких пород деревьев, что собственно и является одним из ключевых положений закона Украины "Об особенностях государственного регулирования деятельности субъектов предпринимательской деятельности, связанной с реализацией и экспортом лесоматериалов".

Учитывая, что применение запрета на экспорт является нарушением статьи XI:1 ГАТТ, Украина должна обосновать целесообразность введения соответствующих мер, ссылаясь на исключения из общих правил. И вот на этом этапе теряется связь между декларируемыми целями и правовым обоснованием.

В пояснительной записке указано, что запрет экспорта применяется в соответствии со статьей XI:2(а) ГАТТ (исключение статьи XI:1 ГАТТ), поскольку в Украине есть большой дефицит необработанного сырья.

Статья XI:2(a) ГАТТ позволяет вводить ограничения на экспорт с целью предупреждения или снижения критического дефицита товаров, имеющих важное значение для экспортирующей стороны.

Такие экспортные ограничения правомерны, если они (1) являются временными, (2) применяются для предупреждения или ослабления (3) критического баланса (4) товара, имеющего существенное значение для экспортирующего государства.

При ссылке на статью XI ГАТТ в пояснительной записке к законопроекту не представлено никакого обоснования соответствия вышеупомянутым критериям. Поэтому попробуем проанализировать пояснительную записку самостоятельно на предмет ее соответствия ключевым требованиям статьи XI:2(a) ГАТТ.

Так, введенный Украиной мораторий на экспорт лесоматериалов можно считать временным, поскольку он введен на 10 лет.

Что касается важности лесоматериалов для Украины, то в деле China – Raw Materials группа экспертов установила, что товар может иметь существенное значение, когда он является "важным", "необходимым" или "незаменимым" для конкретного государства. Более того, нужно учитывать обстоятельства, в которых государство вынуждено принимать решение об ограничении экспорта.

Так, в пояснительной записке к законопроекту сказано, что "леса занимают почти 16% всей территории Украины". При этом "сегодня подавляющее большинство лесоассортимента потеряно; причиной этого стало то, что продажа древесины за границу стал приоритетным направлением деятельности субъектов хозяйствования".

Однако возвращаясь к вопросу критического баланса, то в сопроводительных документах не представлено никаких статистических данных и надлежащих экономических расчетов, которые бы свидетельствовали о наличии критического дефицита.

Не приводится и никаких расчетов, почему вводится именно запрет экспорта, а не его ограничение (например, экспортные пошлины или квотирования) и почему именно на 10 лет, а не на больший или меньший срок.

То есть можно только резюмировать, что лесо- и пиломатериалы имеют существенное значение для Украины, и верить на слово, что дефицит лесоматериалов существует, и что он действительно критический.

Сохранение природных ресурсов?

Как отмечалось, одной из целей законопроекта является также сохранение ценных и редких пород деревьев. Однако, несмотря на задекларированную цель, в сопроводительных документах нет ни одного упоминания статьи ХХ ГАТТ.

Статья ХХ ГАТТ – "общие исключения" – содержит широкий перечень целей, при реализации которых государство может нарушать свои обязательства в рамках ВТО.

Одной из таких целей может быть именно сохранение природных ресурсов, которые исчерпываются.

Учитывая, что лесо- и пиломатериалы являются исчерпаемыми природными ресурсами, ставшими жертвой неконтролируемой вырубки, Украина имела бы право ввести экспортные ограничения на основе статьи XX(g) ГАТТ.

Однако применение статьи ХХ ГАТТ также имеет свои особенности, что кристаллизовавшиеся в практике урегулирования споров ВТО.

Вполне логично, что природные ресурсы не могут быть сохранены, если их экспорт запрещен, а внутреннее потребление не ограничено.

В таком случае запрет экспорта больше напоминает скрытый протекционизм, чем политику государства, направленную на сохранение природно-ресурсного потенциала.

В деле US – Gasoline Апелляционный орган ВТО подчеркнул, что если весь груз возлагается лишь на иностранных производителей (в нашем случае это импортеры лесоматериалов украинского происхождения) без введения соответствующих ограничений для национальных товаропроизводителей, то такая мера не может считаться подпадающей под действие статьи XX(g) ГАТТ.

Поэтому если бы Украина действительно ставила перед собой цель сохранения деревьев для возрождения лесных ресурсов, то ограничения должны были бы касаться не только экспорта, но и внутреннего потребления лесо- и пиломатериалов.

Наконец, статьи XI:2(a) и ХХ(g) абсолютно не взаимосвязаны и у них разные цели. Статья XI:2(a) служит исключением лишь для статьи XI:1, тогда как статья ХХ – для всех положений ГАТТ. Соответственно, при обосновании мероприятий статьей ХХ ГАТТ государство получает больше маневренности в разработке соответствующей политики для стабилизации ситуации в отрасли.

Риски субсидирования

Если вопрос предотвращения критического дефицита товара или сохранения невосполнимых природных ресурсов при введении моратория на экспорт лесоматериалов имеют неоднозначную трактовку, исходя из сопроводительных документов к законопроекту, то цель предоставления сырья отечественным деревообрабатывающим и мебельным предприятиям не раз черным по белому прописана в пояснительной записке.

А не является ли это субсидированием национального товаропроизводителя?

В соответствии с Соглашением о субсидиях и компенсационных мерах ВТО, субсидией может считаться финансовое содействие, оказываемое правительством, в частности, в форме предоставления товаров или в форме поддержки цен, которое приносит выгоду предприятию или отрасли производства.

Какими же будут последствия моратория на экспорт?

В теории любое ограничение экспорта приведет к увеличению объемов поставок соответствующего товара на внутренний рынок, а следовательно, предложение превысит спрос, и цена на товар будет снижена.

Предоставляет ли таким образом государство сырье национальному товаропроизводителю? Косвенно, но да. Влияет ли государство на цены? Похоже, что так.

Учитывая существующие риски, возникает вопрос: был ли проведен анализ возможных реабилитирующих аргументов? Например, в деле US – Export Restraints группа экспертов пришла к выводу, что ограничение экспорта является общей мерой государственного регулирования, и поэтому в этом деле ограничения экспорта не были признаны как субсидирование.

Однако одно дело – не показатель, и судьба ограничений, введенных Украина, может быть совсем другой.

* * * * *

Отреагирует ли мировое сообщество на введение Украиной запрета экспорта лесоматериалов? Скорее всего, да.

И в следующий раз, при введении подобных ограничений для поддержки другой сферы, Украина, даже при наличии обоснованной позиции, может встретить значительное сопротивление со стороны торговых партнеров. И тогда уже Украина вынуждена будет отвечать не только перед международным сообществом, но и перед национальным товаропроизводителем, интересы которого не удастся защитить.

К тому же остается вопрос и о возможном обсуждении роли такого ограничения в процессе согласования соглашений о ЗСТ со странами, для которых импорт лесоматериалов из Украины важен с точки зрения товарообмена.

И как быть дальше?

Авторы: 

Татьяна Слипачук, глава правления

ОО "Украинский центр содействия инвестициям и торговле" (ITFC)

Александра Бровко,

координатор образовательных проектов ITFC