Админреформа в Украине – добровольная или принудительная? Европейский опыт

Об административно-территориальной реформе в Украине месяц за месяцем – с приближением осенних местных выборов – все чаще вспоминают первые лица, но реальные последствия ее проведения до сих пор мало кто понимает.

Хотя эти изменения, без сомнения, затронут большинство украинцев. Ведь в итоге почти все общины (за исключением крупных городов) должны изменить свои очертания.

"Европейская правда" продолжает отслеживать тематику админтерреформы и переговоры Киева с европейскими партнерами относительно ее проведения (смотрите предыдущие статьи о возможности отсрочки местных выборов, о рекомендациях Страсбурга и опыте Польши).

Итак, одним из ключевых аспектов реформы является слияние общин. Но как оно должно проходить?

Сейчас Киев уверяет, что объединение общин будет исключительно добровольным.

Но европейский опыт свидетельствует: у этих планов есть шансы только на частичный успех. Всем остальным странам приходилось переходить от добровольного к принудительному объединению.

ЕвроПравда попыталась разобраться, какие вызовы нас ждут, и откровенна ли власть, когда говорит о добровольной реформе.

Что объединят?

Коротко напомним, о чем идет речь.

Правительство избегает упоминаний о территориальной реформе, но суть именно такова. Формально села, поселка и города не будут изменены – все "названия" останутся теми же, как были. Но общины, которые выбирают себе органы власти, должны стать значительно крупнее, объединив ряд малых населенных пунктов. По некоторым данным – в шесть раз.

Логика проста – малые админединицы не способны сами финансировать даже минимальную необходимую инфраструктуру. Все "съедает" бюрократия.

"У нас нет другого пути. Даже в европейских странах, где достаточно средств, детей возят в школу за 15 км. Но это – полноценная школа, а не такая, как у нас в некоторых селах, где учительница физкультуры одновременно преподает математику и физику.

Мы, извините, воспитываем из детей общественных калек, которые не будут готовы к нормальной жизни в современном мире.

Так что если мы правильно объясним родителям, разве они выберут вариант, при котором ребенок будет не готов к конкурентной жизни?" – объяснил мотив реформы в разговоре с ЕвроПравдой заместитель главы Минрегионстроя Вячеслав Негода.

Публичная позиция правительства

Вице-премьер, глава Минрегионстроя Геннадий Зубко настаивает, что объединение общин будет исключительно добровольным.

"Основные принципы – добровольность и экономическая эффективность", – заверил он "Европейскую правду".

"Вопрос укрупнения общин – это вопрос экономический. То есть не стоит задача, чтобы все объединились. Нужно, чтобы до выборов мы обеспечили какой-то результат", – добавил Зубко.

По словам вице-премьера, правительство будет стимулировать общины, которые решат объединиться.

"Мы предусмотрели немало "морковок". Тем общинам, которые решили объединиться и защитили в облсовете свой перспективный план, мы даем в управление землю из государственного земельного кадастра", – рассказал, в частности, Зубко.

Вячеслав Негода также отказался говорить о возможности принудительного объединения общин. "Давайте сначала пройдем этап добровольности – а вдруг мы сможем организовать процесс таким образом, что они сами решат объединиться?" – пояснил он.

Но если копнуть, то выясняется, что льготы – минимальны.

Земля, о которой упомянул Зубко, не перейдет в собственность, только в управление, признают в Минрегионстрое. С финансовой помощью объединенным общинам – тоже непросто.

"Мы не можем пойти по пути стран Балтии, где сказали: общины, которые объединились, получают деньги из бюджета, вот они. Путь хороший, но у нас просто денег нет", – пояснил ЕвроПравде глава парламентского комитета по местному самоуправлению Сергей Власенко. Вместе с тем он предостерег правительство от альтернативного варианта, с применением не финансовых льгот, а финансовых наказаний для тех, кто не объединится.

"Хотя предоставить какие-то дополнительные рычаги объединенным общинам вполне возможно", – добавил он.

Опыт Европы

А теперь о реалиях. Будем говорить откровенно: многие европейские эксперты не верят в то, что Киев сможет реализовать свои планы по исключительно добровольному укрупнению общин.

Оснований для скепсиса хватает, и главное из них – опыт других стран. В частности, об этом говорит директор Центра экспертизы по вопросам реформы местного самоуправления Совета Европы Даниэль Попеску.

Представитель СЕ выступал во Львове, на III Форуме местного самоуправления – в вечерней его части, когда телекамер в зале не осталось. Возможно, это подтолкнуло его к большей откровенности, ведь обычно в Совете Европы воздерживается от столь категоричных советов.

"Ни в одной стране мира – по крайней мере, в тех, которые я знаю, а это не только Европа – полностью добровольная система не привела к успеху. Ни в одной!" – убеждал он участников собрания. "Практически все страны СЕ, включая даже Монако, были вынуждены пройти через стадию, на которой малые муниципальные единицы были вынуждены объединиться", – добавил Попеску.

Представители европейских стран подтверждают его слова.

"У нас до начала реформу в волости (наименьшая админединица) было около 1000 жителей. У них не хватало средств ни на какие инфраструктурные действия.

Мы пытались проводить добровольное объединение, но пришли к выводу, что добровольная реформа не принесет никакого результата.

Поэтому мы пришли к тому, что потребовалось принять закон: есть возможность добровольного объединения, но следующие выборы будут проведены по новым территориям (определенным централизованно)", – рассказал Анрис Шултс, представитель министерства регионального развития Латвии.

Собственно, в Верховной раде уже близки к пониманию того, что добровольный путь не позволит провести эффективную реформу.

На том же львовском форуме ЕвроПравде пришлось стать свидетелем публичной дискуссии между нардепом Олегом Березюком, руководителем фракции "Самопомощь", который модерировал одну из панелей, и упомянутым выше Сергеем Власенко.

– У нас был с визитом руководитель Нижней Саксонии. Он сообщил, что обязательным условием является принуждение. В демократической Германии реформа проводилась принудительно! – рассказал присутствующим Березюк.

– После двух лет добровольности, – отметил Власенко.

– Да, после неудачной попытки провести реформу добровольно, – согласился представитель "Самопомощи".

Что мешает?

"Киеву нужно понять, что добровольное слияние может стать успешным лишь в тех странах, где есть традиции поиска консенсуса.

Поэтому, исходя из моего знания Украины, я не ожидаю здесь существенного успеха", – пояснил эксперт Совета Европы, профессор Варшавского университета Павел Свяневич.

Главным препятствием, очевидно, будет сопротивление местного самоуправления – глав сельсоветов и местных депутатов, исполкомов. А они прекрасно умеют "подогревать возмущение" населения. То, что это звено часто не готово к объединению, признают, пожалуй, все участники процесса.

Большинство местных руководителей, находящихся на должностях по 10–15 лет, согласившись на объединение, "подпишут себе приговор" и потеряют шансы снова быть избранными на руководящий пост.

Но в правительстве надеются преодолеть это сопротивление, разъяснив рядовым украинцам преимущества от слияния общин.

"Ведь объединение не несет вреда жителям, оно несет угрозу лишь отдельным должностным лицам, которые могут потерять власть. А могут и не потерять, если докажут, что они эффективны. А община только выиграет!" – считает Вячеслав Негода.

"Сопротивление сельских председателей будет, но если правительство разъяснит крестьянам, что они получат, то пусть упираются! И на всех международных встречах нам объясняют: нужно разъяснять и приводить положительные примеры", – поддержал его Сергей Власенко.

Немного откровеннее высказался Геннадий Зубко: "Главная проблема в том, что амбиции отдельных сельских председателей тормозят процесс".

Правда – не всегда публична

Мы не зря отметили, что в начале статьи речь шла именно о публичной позиции правительства относительно добровольного объединения.

Есть основания считать, что истинная позиция Минрегионстроя – несколько иная.

В правительстве хорошо знают о рекомендациях и опыте стран Европы. Но Вячеслав Негода корректно отмечает, что нельзя сразу начинать процесс с принудительности – так можно потерять доверие населения, вызвать неприязнь к реформе.

В марте корреспонденту "Европейской правды" пришлось принять участие в более "камерном", закрытом экспертном заседании в Минрегионстрое по этому вопросу. На нем Негода был более откровенен. Со слов чиновника, в министерстве рассматривают добровольный этап в качестве промежуточного и осознают, что основные объединения придется проводить потом.

"Ждать, что на добровольное объединение общин выстроится очередь, очевидно, не стоит.

Тем не менее, мы думаем, что на большой части территорий этот процесс будет иметь успех. А где не будет – мы будем "помогать".

Этап добровольного объединения общин, возможно, не является результативным с точки зрения конечной цели, но он необходим с точки зрения процесса. Мы должны дать общинам право проанализировать бюджеты, ресурсы, возможности", – пояснил чиновник.

В заключение приведем высказывание Анатолия Ткачука, представителя Института гражданского общества, который де-юре не занимает должностей в Минрегионстрое, но де-факто является одним из архитекторов админтерреформы.

"Много говорят о польской модели админреформы. Но на самом деле Украина уже избрала не польский, а скандинавский опыт – то есть начала процесс объединения как добровольный. Это может длиться сколь угодно долго, но закончится все равно точно так же, как заканчивалось повсюду – обязательным, принудительным созданием новых административно-территориальных единиц", – заявил он во время дискуссии во Львове.

Автор:

Сергей Сидоренко,
редактор "Европейской правды",

Львов-Киев