Украина модернизирует свои тендерные процедуры, приводя их в соответствие с нормами ЕС.

Традиционно считается, что основная цель этого - борьба с коррупцией. На самом деле фундаментальной целью прежде всего является создание конкуренции в процессе закупок в государственном секторе для получения наилучшего предложения за деньги налогоплательщиков.

Коррупция - лишь одна из нескольких возможных причин отсутствия конкуренции при государственных закупках.

Необходимость процедур проведения государственных закупок обоснована тем, что нельзя ожидать, что государственный сектор будет вести себя как обычный покупатель, ориентированный на самое высокое качество за самую низкую цену.

Отсутствие коммерческого подхода к закупкам в государственном секторе может иметь несколько причин.

Например, покупатель государственного сектора может оказать предпочтение своему привычному поставщику, даже если тот не является наиболее конкурентоспособным на рынке. Второй тенденцией может быть ограничение выбора поставщиков с привлечением только местных предприятий ради содействия трудоустройству местного населения и налоговых поступлений. Также существует риск того, что решения, в том числе решения о закупке, не являются коммерчески ориентированными из-за коррупции.

Со всеми этими проблемами уже столкнулись страны ЕС. Как результат, директивы ЕС, по сути, обязывают государственный сектор проводить закупки на конкурсной основе с применением прозрачных процедур, основанных на заранее установленных объективных критериях.

Рассмотрим ключевые правила ЕС относительно государственных закупок, которые должны быть применены в Украине.

Пороговые контракты

Директивы ЕС распространяются только на договоры выше определенного уровня стоимости, в основном потому, что именно такие договоры представляют интерес в контексте международной торговли. Ведь основной целью директив является содействие такой торговле, а не регулирование государственных контрактов в целом. Тем не менее, это не означает, что директивы предоставляют национальному законодательству полную свободу в присуждения контрактов ниже пороговой стоимости.

Для договоров о государственных закупках, стоимость которых ниже указанной в директивах, обязательным является обнародование намерения заключить договор о закупках и использование объективных и заранее объявленных критериев.

Тем не менее, существуют договоры, на которые законодательство Евросоюза не распространяется - в основном, из-за их небольшой стоимости. Предполагается, что они не заинтересуют поставщиков из других стран-членов ЕС.

Учитывая это, многие страны-члены ЕС ввели особые процедуры для контрактов меньшей стоимости, которые являются более гибкими в отношении, например, сроков и требований к документации.

Возникает вопрос существования границы, ниже которой правила не применяются.

Впрочем, в большинстве стран ЕС есть требования о надлежащем управлении государственными финансами, которые предотвращают случаи очевидного фаворитизма и коррупции и покрывают даже самые маленькие контракты.

Субъекты, на которых распространяется действие директив ЕС

Другой характерной чертой директив ЕС является их применение с точки зрения заказчика или поставщика. Действие директив ЕС о государственных закупках распространяется на органы государственной власти и других участников государственного сектора. Имеет значение именно цель деятельности субъекта. Для этого директивы ЕС различают деятельность на коммерческой основе и деятельность для обеспечения общественных потребностей.

Так, если субъект коммерчески ориентирован, то необходимости в применении правил закупок не будет, ведь в этом случае он, как правило, заинтересован в том, чтобы получить лучшее качество за наиболее низкую цену.

И хотя иногда трудно различить субъект по его деятельности, важно не то, финансируется он государством или нет, а регулируется ли предприятие органами государственной власти, ведь бюджетные средства привлечены в большинстве случаев.

Учитывая цель создания предприятия - удовлетворение общественных потребностей или коммерческий интерес, - ни государственные, ни частные предприятия не подчиняются действию норм ЕС.

Однако ни одно правило не обходится без некоторых исключений. Существуют особенности закупок для предприятий, работающих в коммунальном хозяйстве, таких как энергообеспечение, тепло- и водоснабжение, транспорт.

В разных странах регулирование закупок предприятий, работающих в указанных отраслях, происходит по-разному - например, что касается привлечения частного бизнеса, - но четко установлено, что именно государственный сектор должен гарантировать доступность, стабильность и надежность услуг населению.

Техническая спецификация

Третья особенность касается требований директив ЕС к технической спецификации – описанию требований к тому, что должно быть выполнено в соответствии с договором о государственных закупках. Техническая спецификация является важным элементом тендерной документации, которая предоставляется участникам тендера и на основе которой они готовят свои предложения.

Такие спецификации должны быть объективными, не предоставляя преимуществ ни одному из участников. Только тогда предложения будут конкурентными и пригодными для сравнения и оценки.

Директивы ЕС требуют, чтобы закупочные организации использовали технические спецификации, основанные исключительно на европейских или международных стандартах.

Целью этого является обеспечение высокой степени соответствия предложения заявителя интересам рынка, в том числе международного. Для удобства и поощрения участия заявители также могут использовать в своих предложениях альтернативные стандарты, при условии, что их соответствие европейским / международным стандартам может быть задокументировано.

Возможны также ситуации, когда вместо конкретного технического решения в закупочном договоре описана проблема, которую нужно решить, и желаемые результаты. В этих случаях участники торгов имеют возможность использовать свой инновационный потенциал и технические ноу-хау для разработки оптимального подхода. По этим причинам допускается использование функциональных и эксплуатационных требований в качестве альтернативы техническим спецификациям в привычном виде.

Критерии оценивания

Еще одно, четвертое свойство касается критериев определения лучшего предложения.

Украинское законодательство предусматривает оценку стоимости предложения как основного критерия для определения победителя, что в условиях неопределенности часто используется и в качестве единого мерила, по причине его относительной объективности и простоты.

Директивы ЕС определяют совершенно другой подход: эффективная конкуренция возможна, если в ее основу заложена оценка группы показателей, таких как функциональность, экономичность, послепродажное обслуживание и других качественных аспектов, а не только цены.

Есть мнение, что использование критериев качества автоматически приводит к злоупотреблениям.

Действительно, существует такой риск, если качественные критерии сформулированы в слишком общем виде (например, использование таких абстрактных терминов, как "качество", "функциональность" и т.д.). В таких случаях закупщик оставляет слишком большую дискрецию в принятии окончательного решения. Кроме того, в отсутствие четких требований результатом торгов вполне может быть то, что предложения на самом деле несопоставимы, поскольку, например, участники поняли такой термин, как "функциональность", совершенно по-разному.

Существует множество примеров обжалования (и даже аннулирования) результатов тендеров стран-членов ЕС из-за использования критериев, которые были слишком расплывчатыми.

Это объясняет, для чего нужно использовать более определенные критерии, и это не обязательно требует особых технических знаний. Например, в случае приобретения принтеров целесообразно рассматривать не только ценовой фактор. Например, потому, что самый дешевый принтер может стать самым дорогим решением в долгосрочной перспективе за счет более высоких цен на картриджи. В этом случае уместным качественным критерием, кроме цены принтера, может быть ресурс картриджа (то есть количество страниц, которые можно распечатать) и его цена.

Охрана окружающей среды и другие политики

Другая особенность закупок ЕС, на которую стоит обратить внимание - это их использование как инструмента для реализации экологических и других политик, таких как охрана труда.

Поскольку основная цель регулирования государственных закупок заключается в том, чтобы обязать государственный сектор вести себя коммерчески эффективным способом, может возникнуть вопрос, не исказят ли дополнительные политики первичную цель. В определенной степени можно утверждать, что "зеленые" закупки на самом деле имеют ключевое значение.

Прецедентное право Европейского союза насчитывает множество примеров, когда требования к системам экологического управления (например, о выбросах, энергосбережении и вторичной переработке) были включены в число основных требований в процессе государственных закупок.

После недавней реформы 2014 года в директивы внесено уточнение о том, как экологические требования могут быть включены в процесс закупок не только на этапе выбора поставщика, но и на других его этапах (в том числе предварительной квалификации, технических спецификаций и договорных требований к производительности), не создавая помех для торговли.

Включение экологических целей в процесс государственных закупок находится на разных стадиях развития в Европе.

Кроме того, было начато несколько инициатив на уровне ЕС и отдельных стран-членов ЕС, чтобы помочь закупщикам разработать соответствующие тендерные условия и подходы.

Электронные закупки

В результате реформы в прошлом году в директивы ЕС о государственных закупках включено больше положений о регулировании электронных закупок (или "е-закупок"). Это заслуживает внимания, учитывая тенденцию, которая наблюдается в Украине в последние годы: электронные закупки рассматривают как отдельную процедуру, которая требует других правил и предусматривает, прежде всего, применение электронного реверсивного аукциона, где самая низкая цена становится единственным критерием для выбора поставщика.

Положения директив предусматривают более широкое применение электронных коммуникаций, включая использование электронных средств и устройств в системе государственных закупок в целом.

Идея заключается в том, чтобы заменить традиционные "бумажные" процессы обработкой стандартных электронных документов, обменом электронными сообщениями и поддержкой автоматизированной обработки документов на каждом этапе процесса государственных закупок. Это требует введения электронных эквивалентов для, например, подписанных заявок, запечатанных конвертов и безопасного хранения таких конвертов до открытия предложений.

Преимущества электронных закупок можно в полной мере оценить только при условии, что система базируется на программных решениях, которые являются общеиспользуемыми и легкодоступными для всех заинтересованных участников.

Поэтому данные аспекты пользуются приоритетом в директивах ЕС.

Помимо системы управления государственными финансами, система электронных закупок также может быть привязана к государственным реестрам – это предоставит доступ к различной стандартной документации заявителя и, таким образом, избавит его от необходимости сбора такой документации для каждого тендера.

Развитие системы электронных закупок в разных странах ЕС находится на разных этапах. Но в ближайшие годы прогресс ускорится, поскольку новые директивы требуют обязательного внедрения электронных закупок начиная с 2018 года.

Выводы для Украины

Как видим, нормы ЕС не дают простых ответов на сложные вопросы в области государственных закупок. Ни одна страна не может сказать, что разработала идеальное комплексное решение, которое можно легко адаптировать в других странах.

Однако определенные выводы все же можно сделать.

Дальнейшая модернизация украинской системы государственных закупок продолжит способствовать:

- улучшению условий для конкуренции на рынке государственных контрактов в Украине в результате повышения уровня законности, открытости и беспристрастности процесса заключения контрактов;

- обеспечению лучшего соотношения цены и качества при выборе победителя тендера на государственные закупки;

- сокращению случаев коррупции при заключении государственных контрактов путем усиления целостности и подотчетности со стороны украинских органов государственной власти;

- совершенствованию системы управления государственными финансами, в том числе уменьшению чрезмерного расходования государственных средств;

- укреплению позиции Украины на международном уровне благодаря выполнению международных обязательств (особенно перед международными торговыми партнерами, донорами и кредиторами);

- повышению конкурентоспособности и экспортного потенциала украинских предприятий на международных рынках, как результат соответствия современным требованиям в отношении государственных контрактов.

Автор: Стин Бруун-Нильсен,

международный консультант Проекта ЕС

"Гармонизация системы государственных закупок в Украине со стандартами ЕС"