Соответствуют ли изменения Конституции европейским практикам и нашим потрбностям? Экспертный анализ

В понеділок, 31 серпня Верховна рада голосуватиме в першому читання зміни до Конституції в частині місцевого самоврядування.

Європейська правда публікує аналіз цього документа від одного з найавторитетніших авторів в цій царині – Анатолія Ткачука, інтерв’ю з яким про майбутню реформу ми раніше публікували.

Цей текст був розміщений на сайті Інституту громадянського суспільства. Републікація – з дозволу автора  

* * * * *

В Україні знову активізувались дискусії про зміни до Конституції України. Одні – категорично ЗА, бо без цих змін нічого не буде, інші – категорично ПРОТИ, оскільки це нібито розвал країни і виконання путінських планів.

Різні автори по-різному розглядають появу цих змін. Прихильники реформи стверджують, що зміни до Конституції в частині децентралізації є прямим наслідком реалізації Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, затвердженої розпорядження 333-р від 01.04.2014 року, інші – що то результат негласних зобов‘язань президента та відкритих домовленостей контактної групи у Мінську.

І одні і інші наводять свої аргументи.

Перші наводять цитату із Концепції: "На першому підготовчому етапі (2014 рік) передбачається:

у першочерговому порядку внести до Конституції України зміни щодо утворення виконавчих органів обласних і районних рад та розподілу повноважень між ними;"

Другі, показують текст "Мінської угоди":

Отже сьогодні ми маємо дві формальні підстави для внесення змін до Конституції України в частині децентралізації:

Концепцію реформи №333-р, яка була ухваленою ще до початку реальних бойових дій на Донбасі, а розроблялась ще в 2008-09 роках і була вперше прийнятою саме в липні 2009 року, коли Прем‘єр-міністром України була Ю. Тимошенко. За цим документом зміни до Конституції України мали бути ухваленими ще в минулому році, але не склалось;

Мінські угоди –  документ із незрозумілим статусом, який підписано не уповноваженими особами (принаймі я не знаю правового документу, який уповноважував Л. Кучму на підписання таких угод). За цим документом також передбачено внесення змін до Конституції, але уже із ухилом щодо особливого статусу сепаратистських районів Донбасу.

Давайте спробуємо зрозуміти, якому із цих документів відповідає текст проекту змін до Конституції України , поданий Президентом України за №2217а від 01.07.2015 року.

Не будемо вдаватись в надмірні деталі, але основними змінами є такі(не за впливом на зміну системи публічної влади, а по порядку статей, до яких вносяться зміни):

• У статті 85 зроблено суттєві уточнення щодо повноважень Верховної Ради України" "29) утворення і ліквідація громад, районів, областей, встановлення і зміна їхніх меж; найменування і перейменування поселень, громад, районів, областей;" Ключової зміною тут є те, що лише Верховна Рада може утворювати, ліквідовувати та перейменовувати адміністративно-територіальні одиниці, змінювати їх межі, у тому числі областей. Разом із змінами статті 133 звідки вилучено перелік областей, такі зміни відкривають можливість на кінець перейменувати Дніпропетровську та Кіровоградську області, вирішити питання нового адміністративно-територіального устрою Донбасу, через наприклад утворення на цій території нових областей.
  
  
• В статті 92 обмежено можливість різних статусів для різних міст лише Києвом. Це вірне рішення, ще один крок до вирівнювання можливостей різних міст, а не створювати для одних преференції.
  
  
• До повноважень президента у статті 106 додали право тимчасово зупиняти повноваження голови громади, складу ради громади, районної, обласної ради та призначати тимчасового державного уповноваженого у випадках, визначених цією Конституцією. 
  
  Тут слід зауважити, що в першопочатковому проекту була більш зрозуміла формула, не зупиняти, а припиняти повноваження(розпускати), адже це екстра ординарний випадок, коли слід вживати швидких та енергійних заходів, аби уберегти громаду чи взагалі регіони від такого, що зараз відбувається на Донбасі.
  
  Загалом європейська практика оперую поняттям розпуску ради і призначення спеціальної особи, яка виконує основні повноваження ОМС до нормалізації ситуації та проведення нових виборів. Ця редакція не є вдалою.
  
  
• Зміни у статтях 118-119 є принциповими. Тут на кінець виконавча влада в області та районі позбавилась свого дуалізму – бути одночасно виконавчою(державною) владою та виконавчим органом органу місцевого самоврядування – районної та обласної ради. Скасування можливостей рад висловлювати недовіру державній виконавчій владі є правильним, оскільки підконтрольний не може висловлювати недовіру своєму контролеру тим паче з наслідками відставки останнього.
  
  Загалом правильна юридична конструкція має одну ваду – введення не властивого для української практики терміну – префекта. Цей термін варто було б заміни новим терміном , який є українським за духом та традицією – урядник чи воєвода. Також зайвим є деталізація в цій статті правил щодо скасування рішень "префекта", це точно не норми конституційного характеру.
  
  
• Основні новели стосуються статей 140- 144. Загалом все, викладене у цих статтях відповідає Концепції реформи №333-р та Європейській хартії місцевого самоврядування. Що тут найголовніше?

5.1) визначається, що на рівні громад, районів та регіонів існують повноцінні органи місцевого самоврядування – ради та виконавчі органи(зараз на районному та обласному рівнях ради не мають виконкомів);

5.2) визначено основний принцип розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування різних рівнів АТУ;

5.3) частини 4-5 нової статті 143 породжують нову практику виконання органами місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади.

Якщо нинішня редакція цієї статті прямо корелюється із статею 19 і говорить про можливість наділення повноважень ОМС законом, то нова редакція передбачає можливість "делегування" повноважень якимось іншим способом і це можуть робити різні органи виконавчої влади.

Принаймі так можна зрозуміти із такої норми "Виконавчі органи місцевого самоврядування громади, виконавчий комітет районної, обласної ради з питань здійснення ними делегованих повноважень органів виконавчої влади є підконтрольними органам виконавчої влади, що делегували такі повноваження." 

Як з конституційною наукою співвідноситься можливість органів виконавчої влади, що мають повноваження, які визначені винятково законом передавати такі повноваження комусь іншому самостійно? Можливо автори цієї норми мали на увазі щось інше, але насправді це розмиває відповідальність самої виконавчої влади і творить серйозні загрози. Уявімо так ситуацію, що міністерство оборони делегує виконкому Луганської обласної ради повноваження щодо розгортання там танкової дивізії.

5.4) виправданими є пропозиція щодо скорочення терміну повноважень місцевих рад до 4-х років та розділення посади голови ради та виконкому на районному та обласному рівнях.

• Зміни до статті 144 зараз виглядають найбільш нелогічним та вразливим місцем цього закону.

Є загальна норма щодо актів місцевого самоврядування: це частина 2 цієї статті: "Дію актів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняє префект з одночасним зверненням до суду." Тут все зрозуміло. Більшість європейських країн має механізм нагляду над актами місцевого самоврядування, але він є значно жорсткішим. Представник держави(воєвода, комісар, міністр) просто скасовує цей акт і уже орган місцевого самоврядування в суді має доводити, що акт є законним. Ми , як завжди зробили більш складу схему, але вона принаймі є зрозумілою.

Проте далі, у частині 3 написана дуже дивна норма, яка входить у суперечність із частиною 2: "У разі ухвалення головою громади, радою громади, районною, обласною радою акта, що не відповідає Конституції України, створює загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності чи загрозу  національній безпеці, президент України зупиняє дію відповідного акта з одночасним зверненням до Конституційного Суду України, тимчасово зупиняє повноваження голови громади, складу ради громади, районної, обласної ради та призначає тимчасового державного уповноваженого. Тимчасовий державний уповноважений спрямовує та організовує діяльність відповідних виконавчих органів місцевого самоврядування громади, виконавчого комітету районної, обласної ради."

Дивна логіка. Якщо рада наприклад прийняла рішення, наприклад про заборону купатись в місцевому ставку блондинкам, то це рішення зупиняє префект і звертається у звичайний адміністративний суд. Якщо ж рада прийняла рішення про виділення земельної ділянки для розміщення військової бази Росії, то тут включається президент і Конституційний Суд!

В цьому випадку реакція має бути миттєвою, а ми спеціально для сепаратистів створюємо привілеї! Але ця норма щодо зупинення повноважень ради не вирішує більш прозаїчних проблем, які є більш поширеними в Європі.

Наприклад, коли місцева рада не може утворити виконком чи ухвалити бюджет. Обрали не тих, вони не можуть домовитись. А громада страждає. В таких випадках в Європі не церемоняться, рада розпускається і призначається уповноважений.

Є й інші випадки. Коли виборці двічі підряд обирають впертих, які не можуть між собою домовитись, після розпуску такої ради вдруге позачергові вибори не проводяться. Є й випадки, коли така громада просто розформовується чи приєднується до іншої. Але навіть у таких випадках у жодній країні до цього процесу не включається Конституційний Суд.

Проміжний висновок 1:

В змінах до Конституції, як тепер говорять її "тіла" в частині децентралізації збережена основна логіка реформи, яка передбачена Концепцією №333-р. Проте викладення правових норм є місцями недбалим, що може породити різночитання при їх застосуванні. Особливо проблемними з точки зору захисту інтересів єдності держави та всього українського простору є норми щодо можливого розпуску органів місцевого самоврядування. Запропонована конструкція не є прийнятною.

В "тіло" Конституції не передбачається внесення жодних норм, що випливають із Мінських домовленостей, жоден спеціальний статус для Донбасу не передбачається.

Перехідні положення

Проектом закону про внесення змін до Конституції України передбачено зміни до розділу Перехідні положення Конституції України. Загалом це не є загальноприйнятною практикою для європейських країн. Адже перехідні положення носять адаптаційний характер і містяться у конкретному законі, як спеціальні норми до набрання чинності усіх норм в повному обсязі. Перехідні положення до Конституції України ухвалювались 28.061996 року і були потрібні для впровадження всіх норм Конституції за певний період чи від настання певних фактів.

Саме тому логічно було б передбачити розділ Перехідні положення до цього закону, а не вносити зміни до розділу Конституції.

Але оскільки обрано саме такий шлях,  то можна стверджувати, що загалом порядок впровадження в життя змін до Конституції є логічним. Фактично передбачається, що створення нової системи органів публічної влади на різних рівнях адміністративно-територіального устрою має відбутись через два роки. Теоретично цього часу цілком достатньо аби провести реформу адміністративно-територіального устрою. Проте, тут є і серйозні ризики. Як має діяти система, якщо не буде ухвалено необхідних законів у ці терміни і не буде сформовано повноцінних громад на базовому рівні?

І ще одна норма,  яка додається до перехідних положень і викликає найбільший острах "18. Особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей визначаються окремим законом."

В чому головний ризик цієї норми? Винятково у згадуванні цих окремих районів.

Проміжний висновок 2.

Наявність пункту 18 в перехідних положеннях не дає змоги запровадити у цих районах систему влади відмінну від загальноукраїнської. Отже теза, що наявність в перехідних положення запису "про особливості" місцевого самоврядування в ОРДО-ОРЛО змушує Україну створити там свою , відмінну від решти України систему влади із судами прокурорами і т.п. і блефом. Адже  направду такі норми в законі про особливості, якщо вони появляться, будуть антиконституційними, оскільки це виходить за межі основних норм, що встановлюють, що таке МС і які його повноваження.

Отже проект змін до Конституції України не є реалізацією Мінських домовленостей, а є спробою таки провести реальну реформу.

Замість післяслова:

Не зважаючи на те, що 90% тексту змін до Конституції відповідають Концепції реформи і тексту першої редакції до якої я був безпосередньо причетним ще в квітні минулого року, я досить спокійно і водночас критично ставлюсь до цих змін. Якщо будуть внесені зміни до КУ – добре, якщо – ні, нічого страшного не відбудеться, реформу можна провести, принаймі її перший, основний етап і без цих змін.

Ті, хто розказує сьогодні, що без детальних описів МС в Конституції нічого не буде, відверто блефують. В більшості європейських країн в конституціях пишуть дуже мало про МС, оскільки це прерогатива закону. Тому, тут я загрози не бачу. Натомість там дійсно є інші ризики про які мова йшла вище.

Ці ризики і перманентні "уточнення" проекту змін до Конституції викликані все таки в основному боязню політичних еліт провести децентралізацію так, як визначає Концепція. Логіку кроків політиків зрозуміти складно. У нас не проведено реформи АТУ, не створено сильних громад, йде війна, а наші політикани прагнуть взагалі убити виконавчу владу в областях?

Повторюю – творення виконкомів обласних рад, ліквідація ОДА є безпечним кроком лише після того, як будуть ефективно діяти громади. В противному разі – це шлях до регіоналізації "де факто". Чи можна зняти всі страхи і проблеми? Можна, якщо покинути підкилимну політику, а вивести її на відверту дискусію. Не можна голосувати зміни до КУ не обговорюючи суті змін у парламенті.

Потрібно дати змогу виговоритись усім депутатам, які цього забажають. Нехай буде пряма трансляція. Прозвучить багато популізму, дурниць, але це також потрібно. Розумні люди побачать дурість популістів, побачать проблеми тексту від "компромісів". В кінці кінців буде відпрацьовано текст, який буде своїм для більшості, а не чужою волею, за яку голосуєш із примусу.

До такого тексту не буде довіри. Інтелектуали будуть продовжувати його лаяти і будуть праві, вони не можуть мовчати, коли є проблеми, їх бачать, але не реагують. Не важливо, що таке обговорення забере ще місяць чи два. Результат того вартий. Яскравий приклад – Декларація про державний суверенітет України.

Проект цього акту обговорювали майже два місяці, але вийшов класний текст, який став основою української Незалежності!

Автор: Анатолій Ткачук,

 директор з питань науки та розвитку
ГО "Інститут громадянського суспільства"