Украинские санкции и мировой опыт: слабые места позиции Киева

Введение Украиной санкций против Российской Федерации давно было на слуху в украинском обществе и интенсивно обсуждалось в политикуме.

Оккупация Россией Крыма и вооруженное вмешательство на Донбассе, а также последовавшие за этим торговые санкции в отношении РФ со стороны западных партнеров Украины  (ЕС, США и ряда других стран) объективно требовали адекватного ответа и со стороны Украины. Подготовка такого ответа Киевом была традиционно неспешной, хотя интерес к списку потенциальных "санкционных жертв" периодически оживлялся - ведь появлялись все новые и новые претенденты на участие в санкционном списке.

Неизвестный ранее инструмент санкций появился в правовой системе Украины 12 сентября прошлого года. Именно в этот день вступил в силу закон Украины "О санкциях". В тот же день Кабинет министров утвердил официальное предложение СНБО о введении санкций в связи с российской агрессией.

Но если на вопрос, "вводить санкции или нет", ответ был найден достаточно быстро, то поиск ответа на вопрос "против кого вводить санкции" и "какие именно санкции" - занял намного больше времени.

В результате было принято решение ввести персональные санкции (на секторальные санкции Украина так и не решилась) против физических и юридических лиц.

После введения санкций резонанс в обществе только усилился. Шквал критики и негодования сменились подменой правовых понятий. Возникла полная путаница вокруг того, что же нарушила Россия (например, двусторонние договоры в сфере авиации или все-таки императивные нормы международного права, совершив акт агрессии) и на основании чего введены санкции.

Важно отметить, что любые спекуляции вокруг правовых оснований введения санкций подрывают легитимность их восприятия обществом, а также иностранными партнерами.

"Санкционные жертвы", или кто и почему оказался под санкциями

Список лиц, которые попали под украинские санкции, достаточно условно можно разделить на следующие категории:

Даже беглого просмотра санкционного списка в целом достаточно, чтобы установить отсутствие обоснования для введения санкций в отношении каждого конкретного лица.

Санкции являются персональными, а значит установление таких оснований и их коммуникация должны быть понятны.

Например, возьмем авиакомпании. Указ предусматривает введение санкций к широкому их кругу, начиная от небольших региональных компаний, заканчивая такими гигантами авиаиндустрии, как Аэрофлот или S7.

Возникает вопрос, какие именно компании и что именно нарушили?

Можно, конечно, пытаться обосновать санкции нарушением авиакомпаниями правил полетов или воздушного пространства Украины при полетах в Крым, однако официального подтверждения данному предположению нет. И неизвестно, все ли указанные компании совершали эти полеты и как это установлено, и самое важное, не является ли такое обоснование изначально нивелирующим смысл введения санкций и сделанных при этом популистских заявлений отдельных политиков?

Юридические лица

Из 105 юридических лиц, попавших под действие санкций, реальное отношение к деятельности в Украине имеет намного меньшее их количество.

Так, большинство из банков, попавших под санкции Украины, не ведет абсолютно никакой деятельности на подконтрольной Украине территории и не имеет никаких активов в Украине. При этом в списке введенных санкций отсутствуют такие крупнейшие российские банки как Сбербанк или ВТБ, которые активно действуют на украинском банковском рынке.

И опять-таки, если санкции персональные, то возникает вопрос обоснования их введения против каждого из субъектов.

То же самое можно сказать и в отношении ряда благотворительных фондов, действующих исключительно на территории РФ, авиакомпаний, которые не имеют рейсов в Украину, производителей оборудования, не имеющих украинских подразделений.

И если основанием включения вышеуказанных компаний в санкционный список можно предположить ведение ими деятельности в Крыму, то методы, какими Украина рассчитывает реализовать введенные в отношении данных компаний ограничения, остаются непонятными и непрозрачными.

Ограничительные меры в отношении лиц, которые все же ведут деятельность в Украине, часто сформулированы слишком обобщенно.

Например, согласно перечню санкций, в отношении абсолютно всех авиакомпаний, попавших в него, применяется "ограничение, частичное или полное прекращение транзита ресурсов, полетов и перевозок по территории Украины". В данном случае на помощь пришла Государственная авиационная служба Украины, которая уведомила попавшие под санкции российские авиакомпании о том, что с 25 октября этого года к таким компаниям будет применяться полное прекращение полетов по территории Украины. Правда интересно теперь почему именно полное прекращение полетов. И вправе ли в принципе отдельный регуляторный орган давать такое толкование норме указа Президента.

Также среди прочих фигурантов санкционных списков указаны две российские IT-компании - ЗАО "Лаборатория Касперского" и ООО "Доктор Веб".

С точки зрения восприятия возникает закономерный вопрос, какое отношение IT-компании в принципе имеют к российской агрессии в Украине? И кто больше пострадает от введения санкций против этих компаний – украинские потребители их услуг или сами компании?

Физические лица

Относительно списка физических лиц, попавших под санкции, можно заметить, что в него попало значительное количество иностранных политиков, активистов, журналистов и блогеров, а также российских политиков, деятелей культуры и науки.

В отношении первых в Указе объясняется, что санкции к ним применены за то, что они выступили в роли наблюдателей на "выборах" на оккупированных территориях Донецкой и Луганской областей и "референдуме" в АРК.

И если в отношении российских политиков применение санкций можно объяснить их ролью в конфликте в Украине (хотя в списке оказались даже не все члены Государственной Думы РФ – органа, напрямую поддержавшего агрессию РФ в Украине), то целесообразность санкций в отношении деятелей культуры и науки, а также журналистов находится под сомнением.

Уже первые недостатки санкционного списка начали выявлять простые читатели и медийщики. Например, имена некоторых журналистов повторяются дважды, а у некоторых указаны псевдонимы, а не реальные имена. Но наиболее жесткая и мгновенная реакция была в отношении включенных в список журналистов BBC. 

В результате всеобщего негодования санкционные списки и вовсе исчезли с официального сайта Президента Украины для "доработки". Указом Президента №550/2015 от 18 сентября 2015 г. список физических лиц был скорректирован, а ряд журналистов были из него исключены.

Но снова вопрос – почему только эти? Причина просто в проявленном недовольстве со стороны европейских средств массовой информации?

Внесение изменений в "ручном режиме" в только что опубликованный документ – знак непрофессионального и непродуманного отношения Украины к подготовке санкционных списков.

Украина не только рискует своей репутацией и имиджем в глазах международных партнеров, но и ставит под угрозу репутацию лиц, изначально включенных в санкционный список, которые в последующем были из него исключены. В условиях сложившейся геополитической ситуации такие ошибки непростительны. 

Западный подход

Подход США и ЕС к применению санкций логичен и понятен.

Во-первых, санкции США и ЕС реальны и направлены на "ахиллесовы пяты" России. Во-вторых, США и ЕС не ограничились только персональными санкциями, а ввели также секторальные санкции. В-третьих, санкции США и ЕС четко обоснованы, что исключает какие-либо манипуляции и домыслы касательно причин попадания в санкционный список.

Секторальные санкции, введенные США в отношении российских компаний, касаются в основном широкого перечня компаний в 3 сферах:

(1)   оборонная (например – концерн Калашников, который отсутствует в украинском перечне);

(2)   банковская (например, ВТБ – который также отсутствует в украинском перечне);

(3)   нефтегазовая (Роснефть – аналогично, отсутствует в украинском перечне).

США запретили предоставление кредитования, финансирования, отложенных транзакций на срок более 30 дней финансовым компаниям (банкам) и технологическим компаниям, а также на срок более 90 дней – компаниям, работающим в нефтегазовой сфере. Также США запретили предоставлять товары, услуги и технологии российским компаниям для целей добычи нефти на морском шельфе.

Кроме того, санкции были введены в отношении ключевых политиков, причастных к событиям в Украине (запрет на въезд в США, замораживание активов), общественных организаций и ряда коммерческих компаний.

Также США ввели запрет на транзакции (инвестиции, торговлю) напрямую или опосредствованно с Крымом, независимо от местонахождения лица-контрагента. При этом стоит отметить, что США не вводили санкции в отношении авиакомпаний, телеканалов, IT-компаний, а также большинства физических лиц (наблюдателей на выборах, деятелей культуры), которые были включены в санкционный список Украины.

Со стороны ЕС персональные санкции были введены в отношении физических лиц – российских политиков, высокопоставленных военнослужащих, самопровозглашенных руководителей ДНР, ЛНР, Крыма, а также военизированных формирований, участвующих в агрессии на Донбассе. Санкции в отношении данных лиц предусматривают отказ в выдаче виз в ЕС, а также замораживание активов.

При этом санкции относительно большинства физических лиц, присутствующих в санкционном списке Украины (наблюдателей на выборах, деятелей культуры и науки), не применялись.

В отношении организаций санкции были применены к самопровозглашенным квазигосударственным субъектам, к общественным организациям и военизированным формированиям, принимающим участие в агрессии, а также к национализированным крымским компаниям и компаниям, способствовавшим аннексии Крыма (Добролет, Российский национальный коммерческий банк, Алмаз-Антей).

Кроме того, отдельные санкции были введены в отношении Крыма. Данными мерами предусматривается запрет на инвестиции в Крым, импорт крымских товаров, экспорт отдельных товаров, услуг и технологий в Крым (транспорт, телекоммуникации, добыча полезных ископаемых).

Причем все это прямо и четко указано в соответствующих директивах.

Невозможно найти рациональное объяснение того, почему Украина не учла и части подхода США и ЕС к применению санкций.

Почему страна, прямо пострадавшая от агрессии, не смогла сформулировать свою принципиальную позицию как агрессору, так и мировому сообществу? Появившись в политико-правовой системе Украины совсем недавно, инструмент санкций уже успел себя дискредитировать.   

Этих ли санкций мы ждали?

Безусловно, отношение к санкциям Украины против Российской Федерации может быть разным.

Кто-то выступает против эскалации конфликта, кто-то – за восторжествование справедливости.  Не менее справедливы и те, кто взывает к экономическим последствиям введения санкций, оценки их обоснованности и прозрачности установления.

Особенность санкций в том, что от их введения страдают оба – государство, применяющее санкции, и государство, против которого такие санкции введены. А в случае введения "контрмер на контрмеры" ситуация еще больше усугубляется.

Важно, что вместо удара по болевым точкам Российской Федерации, Украины обнажила свои слабые места.

Ведь в условиях негативного экономического влияния от введения санкций на оба государства фиктивный характер санкций больше ударяет именно по Украине и ее физическим и юридическим лицам, а не по российским субъектам.

Поскольку санкции против РФ были введены США и ЕС, Украина не могла оставаться в стороне. Но при этом необходимо было вводить реальные санкции, чтобы нанести ощутимый ущерб агрессору.  Пока же все выглядит так, что Украина решила идти по иррациональному пути: применить санкции и при этом самой от них больше пострадать.

Поэтому санкционный список Украины больше напоминает масштабную декларацию: много фигурантов, еще больше повторяющихся ограничений, но при отсутствии каких-либо значимых последствий для РФ. Однако такой декларативный подход вряд ли соответствует как целям введения санкций, так и ожиданиям от них. 

Впрочем, нам не привыкать учится на своих ошибках, и последние изменения в Указ Президента означают, что список подсанкционных лиц не окончательный и вполне подлежит изменениям.

Это дает повод надеяться, что украинский санкционный список может быть доработан с учетом опыта США и ЕС, а также с вовлечением профессиональных консультантов. Может быть, когда-то мы дождемся продуманных, логичных и обоснованных действий по применению Украиной столь серьезного инструмента, как экономические санкции в условиях угрозы национальной безопасности страны. 

Авторы: 

Татьяна Слипачук, глава правления ОО "Украинский центр содействия инвестициям и торговле" (ITFC)

Александра Бровко, координатор образовательных проектов ITFC