Риски и преимущества новой версии реформы "внутренних паспортов"

У "безвізовому пакеті" Уряд вніс так званий "паспортний законопроект" (№3224). З допомогою ЗМІ та народних депутатів вдалося зупинити його авральне ухвалення.

Більше того, через певні процедурні маніпуляції у парламенті (проект мав би потрапити у Комітет з прав людини, натомість після невдалої спроби проведення через Комітет з закордонних справ проект "виплив" з позитивним висновком у Комітеті з інформатизації) народні обранці стали уважнішими до нього.

Критика з боку громадськості та представників Уповноваженого ВРУ з прав людини змусила Уряд замість "лобової атаки" піти на діалог та навіть доопрацювати свій текст.

Треба віддати належне і в.о. Голови ДМС Максиму Соколюку, який не лише особисто ходить на засідання парламентських комітетів і пояснює депутатам логіку законопроекту, але й на сторінках "Європейської правди" та інших ЗМІ вступив у відкриту дискусію з опонентами 3224.

Після доопрацювання законопроект став кращим.

Насамперед змінено кілька неприйнятних норм щодо обсягу інформації в Єдиному державному демографічному реєстрі (ЄДДР). Зроблена спроба додати легітимності в оплаті паспортних послуг.

Але, на жаль, кілька принципових проблем лишилися не вирішеними.

Навіщо цей закон?

Нагадаю, що потребу у проекті 3224 ДМС пояснює насамперед необхідністю запровадження нових внутрішніх ідентифікаційних документів.

Ми дійсно маємо здійснити реформу так званих "внутрішніх паспортів", замінивши паперові "книжечки" сучаснішим та більш захищеними документом. Це справді є рекомендацією ЄС в рамках "безвізового діалогу", хоча й поза ним реформа потрібна самій Україні.

Хоча на моє переконання, чинного законодавства, і насамперед Постанови від 25 березня 2015 року, якою затверджено Опис паспорта, вже зараз достатньо для початку видачі нових паспортів. А замість латання закону "Про ЄДДР" доцільно було б підготувати повноцінну паспортну реформу і ухвалити цивілізований паспортний закон. (Саме для цього громадськість з депутатами пропонувала законопроект 1632).

В ідеалі було б добре змінити і його назву, щоби відійти від радянсько-тоталітарної спадщини.

Термін "паспорт" за своєю суттю означає "дозвіл на переміщення", що є нонсенсом для внутрішнього документа в демократичному суспільстві. В світі – окрім нашого, постсоціалістичного простору, – немає терміну "внутрішній паспорт". Натомість використовується "посвідчення особи" чи "ідентифікаційна картка".

Але ще важливіше, щоб ця паспорта реформа не створила бюрократичні знущання з громадян.

Тому й необхідно усунути кілька найочевидніших проблем у Законі "Про ЄДДР".

Ці проблеми є в ньому й зараз, та річ у тім, що урядовий проект №3224, змінюючи базовий "паспортний закон", не пропонує вирішити їх.

Що не так?

Короткий перелік найважливіших проблем:

– окрім нового "паспорту", громадянам доведеться мати з собою паперову довідку з "пропискою", постійно оновлюючи її. На самому документі ця інформація відсутня (в графічній формі);

– не визначені документи, які має подавати особа при отримані паспорту;

– біометричний, чи то "чиповий" паспорт не є вимогою ЄС, а у нас він – безальтернативний

– закон зберігає стару та складну систему оплати паспортних послуг

– зберігається (та ще й додаткового узаконюється) комерційна "прокладка" – ДП "Документ"

Тепер – детальніше про перелічене.

1.

На пластиковій картці ("внутрішньому паспорті") необхідно відображати графічну інформацію про реєстрацію місця проживання особи.

Інформація про "прописку" надто часто вимагається від громадян. ДМС пропонує отримувати паперові довідки з Реєстру, але це – неприйнятно. Не потрібно змушувати людей ходити за цими довідками, навіть якщо вони будуть безкоштовними.

При чому тут є відмінність від, скажімо, ідентифікаційного номера платника податку – ІПН надається раз на все життя, а прописку людина може змінити. Тому посадовці (припустимо, лікар у поліклініці) кожного разу можуть вимагати "свіжу" довідку, змушуючи людину витрачати на неї час та зусилля.

ДМС кажуть, що зміна місця проживання особи змусить людей надто часто змінювати "картки-паспорти". Тут є два виходи, які можливі одночасно як альтернативні: а) особі може вклеюватися наліпка поверх попереднього запису (так роблять наприклад у ФРН); та/або б) за бажанням особи – за її гроші – може видаватися нове посвідчення.

Міграційники відповідають, що наліпки можливо підробити. Та у випадку, якщо у якихось сферах є такий ризик і буде потреба перевірити сумнівну інформацію (наприклад, особа прийшла з підозрілою наліпкою до нотаріуса), то можна в інтернеті, через доступ до реєстру, перевірити коректність інформації.

У кожному разі, вирішувати проблему треба виходячи з інтересів громадян, а не чиновників.

І ще раз наголошу – графічна інформація про місце проживання є обов’язковим реквізитом ідентифікаційних документів у абсолютній більшості країн ЄС.

2.

В тексті Закону необхідно закласти вичерпні переліки документів, яких достатньо для отримання паспорту (і "внутрішнього", і закордонного).

Це мінімізує зловживання з боку чиновників.

Інакше і далі буде "місцева творчість". Подекуди досі вимагають довідку про несудимість(!); десь – інформацію про громадянство батьків станом на 1991 рік, десь нав’язують страхування тощо.

Зробити цей перелік для стандартних ситуацій не складно – йдеться про 2-3 документи, які подають громадяни (свідоцтво про народження або попередній паспорт; копію ідентифікаційного коду, квитанцію про оплату, можливо – фотокартку).

3.

Питання для дискусій – чи доцільно Україні на цьому етапі внутрішній паспорт виключно з цифровим носієм інформації.

Але внутрішній паспорт з чипом не є вимогою ЄС.

Це – висока планка, встановлена нашою владою, для ЄС важливо лише, аби документ був захищеним від підробок. Можливо, Україні варто мати в обігу одночасно два типи ідентифікаційного документа, цифровий і нецифровий, – на вибір особи. Так само зараз можна обрати біометричний та не біометричний закордонний паспорт.

 Для любителів нових технологій це дало б естетичне задоволення, та в перспективі, можливо, ще якісь вигоди. Але для тих, хто не хоче поєднувати паспорт і цифровий підпис, це здешевило в документ (для закордонного паспорта різниця складає 60-70 гривень).

Крім того, найважливіше, це б зняло ризик чергового бюрократичного колапсу. Для видачі лише цифрових паспортів Україні потрібні чималі інвестиції. Вартість однієї точки для прийому заявок на цифрові паспорти (захищений канал зв’язку + обладнання) за даними самої ДМС оцінюється у понад 300 тисяч гривень. Лише, щоб надати функції фронт-офісу ЦНАПам (як це передбачає 3224) потрібні інвестиції ще у 200 мільйонів гривень і не один рік на впровадження.

Тут не потрібний черговий експеримент. Давайте планувати раціонально.

До речі, в Описі паспорта, затвердженому Урядом 25 березня 2015 року є саме два зразки паспорта: з електронним носієм і без нього. Молдова, яка успішно пройшла візову лібералізацію з ЄС, запровадила просто пластикове посвідчення.

На думку автора, нам теж варто було йти цим шляхом. Ми – теж не багата держава.

4.

Уряд знову не запропонував прозору оплату паспортних послуг.

Так, нова редакція статті 20 закону є позитивним кроком, але й нині в законі 3224 лишилася заплутана термінологія (одночасно вжиті терміни "вартість адміністративної послуги", "гранична вартість", "розмір адміністративного збору").

За цим проектом навіть юристу складно зрозуміти, скільки потрібно сплачувати за паспорти – і внутрішній, і закордонний. Натомість сказано, що "вартість адміністративної послуги встановлюється Кабінетом Міністрів України", хоча за Законом "Про адміністративні послуги", вартість має визначатися виключно законом.

Та зовсім дивною нормою є припис, що "вартість бланків документів та їх персоналізації визначається відповідно до укладених із дотриманням вимог чинного законодавства договорів з державним підприємством, що здійснює виготовлення бланків та їх персоналізацію".

Тобто суб’єкт господарювання буде диктувати державі вартість адміністративної послуги для всіх громадян!

Очевидно, що має бути інакше. Паспортний закон має визначити вартість паспорта як послуги для особи, і це має бути один платіж.

Можна закласти ціну з прогнозом інфляції. Держава буде або отримувати невеличкий дохід, або ж дотуватиме виготовлення паспортів, якщо не зможе домовитися з типографією про прийнятну ціну друку. Але в разі суттєвого розриву у вартості – збір можливо підняти змінами до закону.

5.

Із законопроекту так і не виключили паразитуючу прокладу – ДП "Документ".

В обґрунтуванні це подається як благо – додатковий фронт-офіс. Але в Україні залучення цього суб’єкта господарювання до надання адміністративних послуг довели до абсурду – через черги у підрозділах ДМС, людей змушують звертатися до "Паспортного сервісу".

При чому альтернативи не працюють – у Києві, ще два роки тому коштом місцевого бюджету закупили обладнання для біометрики, але 22 робочі станції у ЦНАПах так і не підключили до системи ДМС. Бо як не буде черги, хто ж з громадян буде переплачувати ДП по 350 гривень.

В інших містах і районах аргумент про конкуренцію між ЦНАП і ДП "Документ" теж слабкий, бо геть не всі міста будуть готові (а райони взагалі ніколи не будуть) за свої кошти купувати обладнання для своїх ЦНАПів (про ціну дивись у п.3).

В ситуації з ДП потрібно зробити два кроки. По-перше, треба виконати закон і покарати винних у його цинічному порушенні, адже це ДП незаконне з 01.01.2013 року. По-друге, якщо і впроваджувати "конкуренцію", то на умовах єдиної ціни ("адміністративного збору") незалежно від місця (суб’єкта) надання послуги. Тоді це буде дійсно чесна конкуренція. І з цим можна було б погодитися.

* * * * *

У 3224 є ще й деякі інші проблеми, які потребують уваги.

Але найголовніше – врахувати озвучені, щоб не створити чергове "покращення" для людей під європейськими гаслами.

Автор:

Віктор Тимощук,
Центр політико-правових реформ,

для "Європейської правди"