Хотя об этом и не говорят публично, но история успеха Украины в воплощении реформ рассматривается в Европейском Союзе как единственный вариант противостояния агрессивной России.

Успех Украины будет означать победу "мягкой силы" Европейского Союза.

Поражение не только приведет к репутационным потерям ЕС, а усилит угрозы на востоке континента.

И речь идет не столько о финансовых вливаниях: ни украинские лидеры мнений, ни простые украинцы не ставят в приоритет денежную помощь.

Несмотря на это, в ЕС бытует мнение, что украинцы хотят только денег, а потому станут обузой (опрос по заказу Института мировой политики в шести странах ЕС показал, что 22% респондентов согласны с этим аргументом).

Наш анализ показал полную беспочвенность таких подозрений.

Главный вывод исследования: только тандем из поддержки ЕС и решимости неправительственных инициатив в Украине может положить начало масштабным изменениям в стране.

При этом имеющаяся помощь Евросоюза пока что не впечатлила украинцев.

Украинские эксперты просят ЕС о большей оперативности и гибкости, а также настаивают, что Евросоюз должен оказывать большее давление на украинскую власть для успеха реформ. Мнение рядовых украинцев такое же: они в большинстве своем уверены, что ЕС должен больше давить на украинских руководителей.

Очевидно, не все оценки украинцев будут разделять лидеры мнений Евросоюза – и не в последнюю очередь потому, что Украина должна сначала сама продемонстрировать решимость к изменениям. Этот анализ основан на конфиденциальных интервью власть имущих, экспертном опросе (приняло участие 65 человек), а также уникальном всеукраинском опросе.

Почему история успеха Украины важна для Евросоюза?

Украина минимум трижды ставила Евросоюз в неловкое положение.

Впервые это произошло в 1991 году, когда отдельные лидеры стран Западной Европы пытались уговорить Украину не выходить из состава Советского Союза.

Вторым шоком для европейцев стала Оранжевая революция. Руководители ЕС настолько привыкли к склонной к авторитаризму Украине, что не обращали внимания на призывы украинской власти предоставить государству перспективу членства. Сопротивление со стороны общественности политическим интригам бывшего президента Леонида Кучмы стало холодным душем для ЕС – лидеры стран-членов потеряли главное оправдание для невключения Украины в масштабный проект по расширению. Однако отсутствие реформ в стране после первой революции дали Евросоюзу новые аргументы для отказа Киеву.

Революция достоинства конца 2013 года – начала 2014 года стала еще большим вызовом, обнажив гораздо более глубокие проблемы не просто региональной, но и глобальной повестки дня.

Важность превращения Украины в европейскую историю успеха опрошенные нами чиновники объясняли разными причинами:

- "Мягкая сила" Евросоюза в действии, которая даст дополнительные аргументы, чтобы развеять евроскептицизм в самом ЕС.

- Расширение пространства стабильности. В столицах Евросоюза как никогда должны понимать, что проблемы Украины сегодня – это проблемы ЕС завтра.

- Новые экономические возможности. Украина – государство с конкурентными трудовыми ресурсами, массивным рынком – может стать выгодным партнером.

Новости компании: Инвестиционные фонды, прогресивный способ налогового планирования. Это новые экономические возможности.

- Альтернатива российской модели. Успешные изменения в Украине станут стимулом для демократизации на широком постсоветском пространстве и лишат Кремль аргументов о якобы исключительности "славянской цивилизации".

Руководствуясь, в частности, этими аргументами, ЕС объявил о поддержке реформ, но реальные требования порой идут вразрез с неповоротливой системой Евросоюза.

Краткая оценка нынешней поддержки реформ в Украине

Имеющаяся поддержка со стороны ЕС состоит из различных видов финансовой и технической помощи.

Однако эксперты часто сетуют, что Евросоюз больше сосредоточен на развитии самих форматов, а не на том, чтобы эти форматы работали на преобразования в Украине. ЕС подал действительно важные символические сигналы о готовности поддержать Киев, но если не расширить мандат, то поддержка будет больше символической, чем практической.

После Революции достоинства ЕС создал такие уникальные механизмы:

- Группа по поддержке Украины.

Свой скептицизм в адрес группы высказывают даже дипломаты от посольств стран-членов Евросоюза, называя ее достаточно "загадочным органом" в отношениях Украины и ЕС. По их мнению, мандат группы с самого начала исключал возможность значительного влияния на изменения в Украине.

Представители украинской власти предлагают, чтобы группа работала в Киеве на постоянной основе.

По мнению наблюдателей, участники группы больше занимаются сбором информации, ее анализом для Еврокомиссии, чем собственно поддержкой реформ.

- Консультативная миссия Европейского Союза по реформе гражданского сектора безопасности (EUAM Ukraine) ставит своей задачей утверждение верховенства права в Украине.

Миссия была создана по просьбе официального Киева, но так и не успела включиться в масштабный проект по созданию новой полиции. Представители Миссии также обращают внимание на слишком узкий мандат, который якобы не позволяет эффективно влиять на реформы в Украине.

- Поддержка реформ в сфере юстиции – проект, призванный помочь в разработке общей стратегии реформ сектора юстиции.

Эта инициатива продолжительностью в три года была представлена еще в октябре 2013-го – за несколько недель до Вильнюсского саммита и Революции достоинства. Украинский неправительственный сектор в целом положительно отзывался об инициативе, которая оказалась особенно важной в постреволюционный период.

- "Европейская повестка реформ" – своеобразная дорожная карта поддержки ЕС: от политических, экономических вопросов до образовательных и научно-технологических. Представители ЕС в декларациях увязывают выделение макрофинансовой помощи с выполнением этого документа.

Перечень программ, инициатив, мер поддержки Украины не является исчерпывающим, существует много других (в том числе отдельно и от стран-членов ЕС), однако указанные выше наиболее заметны.

Институт мировой политики инициировал опрос экспертов, лидеров мнений, людей, причастных к разработке и координации преобразований в Украине (в целом ответили 65 человек) – они оценивали различные направления помощи от ЕС по десятибалльной шкале.

Так, общая оценка реформ со стороны ЕС составила 6,28 балла.

Это достаточно высокий количественный показатель, несмотря на в целом критические оценки респондентов во время интервью. Причем украинские лидеры мнений гораздо критичнее относятся к готовности украинской власти учитывать реформаторские предложения специалистов ЕС – такую готовность эксперты оценили в 4,28 балла.

Так что у ЕС есть оправдание, почему они не могут договориться с украинскими реформаторами (либо, в данном случае, псевдореформаторами).

Чаще всего опрошенные хвалили ЕС за такие шаги по поддержке реформ в Украине: политическое давление и финансовая поддержка, консультативная поддержка отдельных реформ, поддержка гражданского сектора.

- Политическое давление и финансовая помощь

Эксперты положительно оценивают принцип "больше поддержки за больше реформ", more for more.

От представителей Евросоюза часто можно услышать отговорку: мы не можем влиять на реформаторский процесс, так как это прерогатива самих украинцев. Однако в последнее время ЕС начал корректировать свой подход.

Посмотрите на реформу госслужбы, закон о финансировании партий из госбюджета – очевидно, что власть в Украине начала активно действовать лишь после жестких заявлений со стороны ЕС.

Новости компании: Подготовка компании к привлечению инвестиций и организация финансирования.

Крайне важным остается давление Брюсселя в вопросе преодоления коррупции и установления прозрачного управления в Украине, в том числе в контексте безвизового диалога.

- Консультативная помощь относительно отдельных реформ

Полезными являются консультации при разработке проектов решений в рамках рабочих групп при министерствах. В частности, к успешным примерам относят участие экспертов ЕС в рабочих группах по реформе государственной службы и проведение институциональных реформ правовой помощи, правоохранительной системы, конституционной реформы в части децентрализации.

Однако не всегда оценки экспертной помощи со стороны ЕС так уж позитивны.

Немало опрошенных отмечали, что эксперты ЕС порой дают общеизвестную информацию, которую можно получить и без работы того или иного проекта.

Существуют также определенные недостатки в координации международной помощи. Евросоюз может не знать о проектах Канады, а представители США могут быть не в курсе помощи стран-членов ЕС. И даже такое знание порой может не помочь ситуации – долгосрочные приоритеты определяются правительствами этих стран, которые могут дублировать друг друга.

Важно было бы иметь возможность оперативной смены приоритетов помощи, несмотря на скоротечность процессов в восточноевропейском регионе.

Замечания

Украинская власть не всегда знает, как пользоваться средствами ЕС; на какие цели их можно направить. Как следствие, европейские фонды или не используются вообще, или же направляются на задачи, не имеющие критического значения для Украины.

Представители правительства конфиденциально говорят о собственной неспособности воспользоваться помощью на сотни миллионов евро.

При этом чиновники утверждают: ЕС предоставляет помощь Украине, даже не советуясь, нужна ли она в той или иной сфере.

Все делается с позиции – Брюсселю виднее.

Уже на этом этапе украинские чиновники не чувствуют ответственности за полученную поддержку: поэтому шансы напрасно растратить деньги слишком велики.

Еще один из проблемных вопросов – забюрократизированность системы. Украинская сторона (государственная служба и общественные организации) привыкла решать проблемы ad hoc и не всегда понимает процедуры ЕС для получения соответствующей помощи.

Одно из решений проблемы – направление консультантов из ЕС, которые бы помогали не только получать необходимую поддержку, но и контролировали эффективность ее использования. Проблему могло бы решить создание совместной рабочей группы, которая бы определяла приоритетные направления и виды помощи.

Но есть вопрос: готов ли ЕС настолько брать на себя ответственность и готово ли будет правительство Украины делиться сферой своей ответственности? Наше общение как с представителями институтов ЕС, так и с чиновниками показало: энтузиазма по этому вопросу пока нет.

В среде украинских экспертов есть мнение о неэффективном расходовании помощи украинской стороной.

Именно поэтому организации (особенно те, что специализируются на борьбе с коррупцией) предлагают создавать дополнительные механизмы проверки использования Украиной средств Евросоюза.

Впрочем, среди экспертов есть скепсис, и не только в отношении правительства Украины – но и по поводу финансирования Брюсселем своих же институтов и проектов. Наши собеседники с возмущением предполагают, что некоторые европейцы едут в Украину больше для зарабатывания денег, чем для реальной помощи.

Такую категорию проектных управленцев из ЕС, получающих многотысячные зарплаты, в Киеве называют "гастролерами".

Даже чиновники предполагают, что такие "проектные гастарбайтеры" заинтересованы не столько в быстрой реформе в Украине, сколько в ее как можно более долгом продолжении: ведь если реформа успешно завершится, то и проект могут закрыть.

Поэтому ЕС должен быть скрупулезным не только к партнерам из Украины, но и в отношении собственных инициатив.

Главные успехи и поражения реформаторов Украины

Хотя в целом в большинстве сфер процесс преобразований действительно пробуксовывает, можно вспомнить несколько положительных случаев.

Антикоррупционная реформа является одним из крупнейших ожиданий общества. При этом у элиты недостаточно воли для блицкрига (как это происходило в Грузии).

Только давление ЕС и гражданского сектора позволяет властям отчитываться о фундаментальных успехах. Так, уже создано Национальное антикоррупционное бюро, лишенное политического влияния.

Прозрачные тендеры. Особенный успех – это изменения в сфере государственных закупок, запуск системы ProZorro, открытие реестров собственности и конечных бенефициарных владельцев юридических лиц.

Рядовые украинцы могут и не ощущать пользу от таких решений, однако в действительности они позволяют экономить миллионы, если не миллиарды евро.

Новая полиция, которая пользуется большим кредитом доверия. Опрос, проведенный осенью 2015 года, свидетельствует, что 81% жителей столицы Украины считают полицию эффективной службой.

Одно из крупнейших достижений, которое Украина может получить в ближайшем будущем – отмена визового режима с ЕС.

Среди проблем, которые тормозят продвижение реформ в Украине, можно выделить следующие:

Нехватка политической воли. Яркий пример – принятие Верховной радой законопроекта "О государственной службе" в первом чтении с двадцатой (!) попытки;

Сложность координации и мониторинга качества реформ. В Украине действует пять стратегических документов (1) Стратегия устойчивого развития "Украина–2020"; 2) Коалиционное соглашение; 3) Программа деятельности правительства; 4) Соглашение об ассоциации; 5) Меморандум с МВФ), что само по себе усложняет процесс. Национальный совет реформ обеспечивает коммуникацию, координацию и мониторинг на высшем политическом уровне. Однако такой же координации не хватает на среднем и низшем уровнях;

Пассивность исполнителей на государственной службе. Ее очень метко охарактеризовал посол Канады Роман Ващук в июне 2015 года: "У меня есть совет Украине: не ставьте дубовых людей на должности, ответственные за взаимодействие с НАТО". Эту реплику можно применить фактически ко всем сферам воплощения реформ.

Чего ждет от ЕС официальный Киев?

Политические элиты Украины заинтересованы в получении помощи.

Очевидно, ЕС следует лучше организовать процедуру информирования украинской стороны о возможности получения помощи.

Проблемой является также фактическое навязывание помощи, которая может не иметь никакого влияния на реформы в Украине. Так, в правительстве критиковали многомиллионные кредиты Евросоюза малому и среднему бизнесу, украинским фермерам. Мол, эти займы все равно раздаются под большие проценты, а потому не имеют особой привлекательности. Эта проблема требует дополнительного анализа со стороны ЕС.

Стоит осуществлять совместное планирование и согласование предоставления проектов международной технической помощи в соответствии с реальными потребностями Украины.

Больше гибкости. Уменьшение уровня бюрократии со стороны ЕС. В Украине ожидают запуска совместных инфраструктурных проектов. Также в правительстве предлагают привлекать украинских экспертов в состав оценочных миссий ЕС во избежание коммуникационных проблем при выполнении мониторинга. Такие совместные проверки помогли бы устранить взаимные подозрения и недоразумения относительно выполнения Украиной своих обязательств.

Еще одно пожелание – частичная реструктуризация накопленного внешнего долга для ускорения экономического развития. Это предложение не относилось к числу доминантных (возможно, потому, что Украине удалось добиться реструктуризации евробондов). Впрочем, очевидно, что нынешнего уровня реструктуризации может оказаться недостаточно.

Вполне очевидно, что Украине нужен масштабный план поддержки – что-то вроде "плана Маршалла".

Украинские чиновники считают, что нынешние программы поддержки не несут стратегического, всеобъемлющего характера.

Частично это связано с отсутствием наглядных результатов реформ. Однако нет уверенности, что в ЕС найдутся ресурсы, даже если Украина будет признана лидером по реформированию.

Каковы ожидания украинских экспертов?

- усиление политического давления ЕС на Киев.

Это самое распространенное ожидание. Гражданское общество признает, что самостоятельно не может протискивать необходимые реформы. А политическая и финансовая зависимость элит от ЕС подталкивает их к большей сговорчивости.

- увеличение финансовой поддержки.

Без надлежащей финансовой поддержки Украина не сможет быстро выполнить реформаторскую повестку дня. При предоставлении финансовой поддержки ЕС должен вводить контроль за расходованием средств на реформы. Эксперты высказывали идею проведения ежегодных конференций доноров ЕС и украинских общественных организаций для приоритезации действий. Возможно, тогда не будет нареканий и со стороны правительства, что часть проектов направлена больше на поддержку так называемых "гастролеров" (см. выше).

- взаимодействие с гражданским обществом.

Есть надежда, что ЕС расширит поддержку аналитических центров, которые задействованы в процессе реформ. Эксперты хотят, чтобы гражданский сектор привлекали не только для сбора информации, для промотирования реформ, а для совместной работы по их проведению, формируя совместные совещательные органы при органах власти. Важным шагом могло бы стать создание ресурсных центров для общественных организаций по всей стране.

Пока Киев выглядит как любимое место помощи ЕС; не хватает инициатив в областях, тогда как страны ЕС все больше фокусируют внимание именно на украинской провинции.

- увеличение мониторинга и контроля за имплементацией реформ.

Эксперты надеются, что будет введен качественный и количественный мониторинг выполнения Соглашения об ассоциации. Конечно, для этого нужно для начала составить базовую стратегию реформ, которая может быть использована для предоставления Евросоюзом помощи, отвечающей ожиданиям Украины.

- поддержка отдельных реформ.

В рекомендациях звучали следующие сферы: механизмы предотвращения и противодействия коррупции, разоблачение заграничных счетов коррупционеров, реформа государственного управления и местного самоуправления, ускорение децентрализации власти.

Нужна поддержка в адаптации стандартов государственного управления, дерегуляции и децентрализации. Звучала идея о предоставлении финансовой поддержки в реализации реформы госслужбы, включая частичное финансирование зарплатного фонда тех органов, которые провели основательную перестройку (очевидно, только на начальном этапе).

- программы по поддержке молодежи.

Представители неправительственного сектора обращали внимание на необходимость масштабной и долгосрочной поддержки молодежи в Украине, которая уже стала и будет становиться еще больше главным фактором изменений в стране.

Каковы ожидания рядовых украинцев?

До агрессии России в Украине не было категорического большинства граждан, которые бы болели за европейскую интеграцию страны. Аннексия Крыма, дестабилизация на востоке страны резко изменили ситуацию.

В России разочаровалось многие даже из тех украинцев, которые связывали надежды с этой страной. Это делает европейский выбор безальтернативным.

Так, в настоящее время 51% украинцев поддержали бы вступление Украины в ЕС, а за интеграцию в Евразийский экономический союз России, Беларуси и Казахстана выступают 17%. Три года назад за ЕС выступали 42% граждан, а вступление в Таможенный союз поддержали 32%.

Оценка прогресса реформ со стороны населения остается преимущественно негативной. В перечне наиболее приоритетных реформ:

- борьба с коррупцией (так считает 65% украинцев);

- реформа правоохранительных органов и судов (58%);

- пенсионная реформа и реформа системы социальной защиты (40%);

- здравоохранение (36%);

- оборонный сектор (31%).

Коррупцию как абсолютное зло назвали украинцы и в опросе, проведенном Институтом мировой политики.

Почти 85% украинцев считают коррупцию главным препятствием на пути интеграции Украины в ЕС. Второе препятствие – олигархи (72,5%). Третье – недостаточное экономическое развитие (57%).

Важно: украинцы в целом не ожидают от Евросоюза денег (это ожидание аж на 11-м месте в общем списке), зато стремятся к большей вовлеченности касательно украинских дел в целом.

На первом месте – с этой позицией согласна треть украинцев – ожидание давления: ЕС должен больше давить на украинскую власть.

Почти столько же украинцев (26,93%) считают, что ЕС и так много делает – теперь должна включиться в работу и украинская власть. Третья позиция достаточно радикальная (22,12% украинцев; а в северных областях эту позицию отстаивают 46% респондентов): ЕС должен прекратить давать деньги, потому что они все равно разворовываются.

Возможно, эти результаты будут полезными не столько представителям ЕС, сколько украинской власти – впрочем, в ЕС должны осознавать уровень катастрофического разочарования граждан; дальнейшее углубление отчаяния может грозить самыми неприятными сценариями для стабильности региона в целом.

Авторы:

Сергей Солодкий,

первый заместитель директора Института мировой политики,

Виталий Шарлай,

эксперт Реанимационного пакета реформ