Изменения в законодательство, предложенные в рамках безвизового диалога с ЕС в сфере безопасности документов, уже стали темой для дискуссии – и в Верховной раде, и в гражданском обществе. "Европейская правда" уже публиковала мнение представителей экспертной среды, которые жестко раскритиковали правительственный законопроект №3224.

В профильных комитетах ВР также есть скепсис относительно правительственного проекта, как показала экспертная дискуссия, организованная ЕвроПравдой.

Но у правительства есть аргументы в пользу своей идеи – более того, там говорят, что не все претензии экспертов обоснованны. Поэтому мы предоставляем право на публикацию также Государственной миграционной службе (ГМС).

* * * * *

Как известно, с 2012 года действующим является закон Украины "О едином государственном демографическом реестре...", согласно которому с 1 января 2015 года украинцы уже получают биометрические паспорта для выезда за границу, а с 1 января 2016 года начнется выдача новых "внутренних" паспортов – вместо морально устаревшей книжечки отныне будет выдаваться пластиковая ID-карта.

Но любые изменения требуют законодательной поддержки. Именно в связи с планами ввести ID-карту правительство предложило законопроект №3224. Преимущественно он касается именно этого документа и призван решить ряд проблем и противоречий в действующем законе.

Сейчас мы слышим аргументы, мол, Украина вообще должна отказаться от единого демографического реестра.

Но не забывайте: этот закон уже действует! В него уже шесть раз вносились изменения, по его нормам гражданам выдано уже более 1,7 млн документов.

Но разберемся в нормах закона, который почему-то вызвал такую критику. Действительно ли он несет угрозу для соблюдения прав человека? Или, возможно, наоборот – предоставляет гражданам больший уровень защиты?

Что нового предлагает правительство

Персонифицированный доступ к персональным данным.

Это, пожалуй, главное нововведение законопроекта, но его критики вообще не вспоминают.

Предлагается, чтобы все сеансы доступа любого чиновника к персональным данным лица фиксировались системой в автоматическом режиме, и эти данные хранились. В дальнейшем каждый пользователь сможет бесплатно получить информацию о том, кто, когда и на каком основании просматривал информацию о нем в Реестре.

Отдельно будет фиксироваться информация о том, кем, когда и на каком основании вносились изменения в данные о гражданине в Реестре.

Оформление ID-карты с 14 лет, а не с рождения.

Действующим законом о ЕДДР предусмотрено, что "внутренние паспорта", ID-карты, должны оформляться каждому гражданину от рождения. Взамен правительство предлагает выдавать их с 14 лет. Это распространенная европейская практика, адаптированная к украинскому законодательству, ведь именно с 14 лет наступает частичная дееспособность, и подростки в этом возрасте уже могут совершать определенные сделки, не всегда требующие присутствия родителей с паспортами.

Никаких ограничений на оформление заграничного паспорта.

Законопроект предлагает отказаться от практики отказов в выдаче паспорта для выезда за границу за неуплаченные алименты, коммунальные счета или непогашенную судимость. Этот контроль в настоящее время осуществляется дважды – при оформлении паспорта и при пересечении границы.

Но двойной контроль не имеет смысла!

Именно в пункте пропуска на границе весь мир проверяет, нет ли препятствий для выезда лица за границу, дублирование же этих функций при оформлении паспорта затягивает процедуры для всех без исключения граждан и создает дополнительные основания для коррупции.

Никаких территориальных ограничений.

Оформление паспорта в форме ID-карты будет осуществляться в любом месте, независимо от места жительства лица – граждане не будут "привязаны" к так называемым "паспортным столам", как это происходит сегодня.

Расширение перечня субъектов Реестра.

Коммунальные центры предоставления админуслуг (так называемые ЦПАУ) и государственное предприятие "Документ" предлагается сделать субъектами Реестра, что безусловно будет способствовать упрощению получения гражданами административных услуг в паспортной сфере и уменьшению коррупции.

Если сегодня ЦПАУ выступают лишь в роли посредников, которые принимают от граждан документы и передают их в миграционную службу, то предложение правительства – дать им права по принятию заявлений (с первичным внесением информации в Реестр) и выдаче документов. Миграционная служба только будет принимать решение относительно идентификации и оформления паспорта, то есть будет работать в режиме "бэк-офиса" по образцу большинства европейских государств.

Да, вы не ошиблись. ГМС готова добровольно отказаться от части полномочий в пользу ЦПАУ.

Даже больше – мы сами инициировали такой отказ. Правда, эта реформа не может произойти за один день, некоторое время ЦПАУ и подразделения миграционной службы будут принимать граждан параллельно.

Оцифровка имеющихся данных миграционной службы.

Все данные о гражданах, содержащихся на бумажных носителях в формах Ф-1, нужно постепенно оцифровать и внести в ЕГДР, и законопроект это предусматривает. Мотивов для этого несколько, в частности, такая рекомендация высказывалась представителями Еврокомиссии. Кроме того, оцифровка данных позволит сократить сроки оформления ID-карты с нынешних 30 дней до 7 и 20 рабочих, по аналогии с оформлением загранпаспорта.

Внесение в ID-карту электронной цифровой подписи.

Введение новых ID-карт не означает только лишь замену бумажного документа на пластиковый. Не менее важное следствие – развитие электронных сервисов. В ID-карту будет внесена электронная цифровая подпись лица, а с его помощью можно будет предоставлять гражданам качественные, прозрачные, безопасные и быстрые услуги. Это важно и в контексте внедрения электронного управления.

Для чего вообще нужен чип в паспорте?

Электронный чип и его функциональные характеристики (включая электронную цифровую подпись) снижают риск фальсификации документа до минимума. ID-карты отвечают современным требованиям и обеспечивают, с одной стороны, защиту от "кражи личности" (identity theft) и похожих опасностей, а с другой стороны - способствуют развитию электронных услуг и повышают эффективность государственного обслуживания в целом.

Законопроект содержит также множество технических моментов, необходимых для введения новой системы идентификации и выдачи ID-карт.

Идеален ли законопроект?
Решает ли он все проблемы ЕГДР?

Несмотря на то, что идеи законопроекта №3224 получили положительную оценку европейских экспертов в ходе последней мониторинговой миссии в рамках безвизового диалога с ЕС, Государственная миграционная служба соглашается: правительственный проект можно и нужно усовершенствовать.

Именно в этом мы видим важную роль экспертной среды и уполномоченного Верховной рады по правам человека.

Но наличие у них определенных оговорок ни в коем случае не означает, что от принятия законопроекта нужно полностью отказаться. Необходимые изменения и дополнения можно внести ко второму чтению, и ГМС готова принять активное участие в этом процессе. И Верховная рада будет иметь возможность определить, чьи аргументы более обоснованны.

Так в чем же заключаются основные замечания?

Приведем ключевые тезисы из статьи наших уважаемых критиков и постараемся дать свои комментарии по ним.

"Законопроект №3224 предлагает сохранить и развивать мега-базу персональных данных, 
Единый государственный демографический реестр (ЕГДР)".

Во-первых, аналогичные базы данных имеются во многих странах, в том числе и Евросоюза. Наличие такой базы упрощает и делает более прозрачными процедуры оформления и выдачи документов. Централизованная база исключает так называемую "кражу личности", то есть дает гражданину гарантию, что в другой части страны не будет выпущен дубликат его документа. Кроме того, это упрощает верификацию личности, поскольку дает возможность идентифицировать ее, сопоставляя различные имеющиеся данные.

Во-вторых, то, что сегодня строит ГМС, ни в коем случае нельзя назвать "мега-базой". Идеология создания Реестра не предполагает внесения в него всех данных, содержащихся в ведомственных информационных системах – там нужна только информация о выданных человеку документах, и эта информация нужна исключительно для избежания случаев выдачи гражданину двух аналогичных документов вопреки законодательству, а также для обеспечения идентификации лица, в том числе в случае потери документов.

В-третьих, в реестр де-факто будет вноситься именно та информация, которая уже есть в миграционной службе на бумажных носителях, в том числе о родителях гражданина.

В то же время мы согласны с критикой – закон действительно требует уточнения, какая информация и из каких ВИС должна быть внесена в Реестр. Ко второму чтению необходимо выписать рамки использования информации о человеке из ЕГДР и исчерпывающий перечень государственных органов и учреждений, которые будут иметь доступ к ЕГДР, а также права и обязанности распорядителя Реестра.

Необходимо также установить исчерпывающий перечень госреестров, к которым будет иметь доступ распорядитель Реестра. Такой доступ будет ограничиваться исключительно целями идентификации личности.

Важно добавить, что реформа ГМС, которая уже начата, предусматривает существенное усиление службы внутреннего контроля, в том числе – за соблюдением законодательства о защите персональных данных.

Создание же тысяч локальных баз данных, что предлагает "альтернативный" законопроект, наоборот сделает невозможным любой мониторинг, а также получение гражданами административных услуг за пределами населенного пункта, где они проживают.

К слову, последствия отсутствия единой базы мы ярко ощущаем уже сейчас на примере граждан, которые вынуждены уезжать из Крыма и с территорий Восточной Украины, контролируемых террористами.

"Законопроект предлагает легализовать
паразитирующую бизнес-прокладку в паспортной сфере".

Законопроектом предусмотрено включение в число субъектов Реестра центров предоставления административных услуг и государственного предприятия, которое находится в сфере управления ГМС (да, речь идет о ГП "Документ").

Для чего это нужно? Цель – предотвращение коррупции в сфере деятельности ГМС.

Мы решили разделить процессы приема заявлений от граждан и принятия решений по этим заявлениям. Фронт-офисами выступят ЦПАУ и сервисные центры госпредприятия, бэк-офисами – подразделения ГМС. Это сделает невозможным общение граждан с должностными лицами, которые принимают решения, а соответственно – минимизирует коррупционные риски.

Следует подчеркнуть, что государство никоим образом не будет принуждать граждан обращаться в какой-то определенный фронт-офис, и они самостоятельно смогут выбирать место, куда подавать заявления. Да, сервисные центры, созданные ГП "Документ", предусматривают дополнительную оплату за сервис, поскольку государственное предприятие не получает никакого бюджетного финансирования. Но если в отдельных городах, районах или областях ЦПАУ смогут предложить гражданам качественные и более дешевые услуги, люди пойдут именно к ним.

А ГМС по новому закону, как уже подчеркивалось, предоставит этим центрам все необходимые возможности.

И, наконец, речь идет именно о государственном предприятии, а не о частной структуре, поэтому расходы этого ГП контролируются государством.

Но мы понимаем озабоченность экспертов и общества.

Поэтому во избежание неоднозначной трактовки закона ко второму чтению необходимо уточнить в законопроекте, что ГП наделено функциями по внесению данных в Реестр исключительно в созданных этим предприятием сервисных центрах, но ни в коем случае не в подразделениях миграционной службы.

То есть нельзя оставлять ни единого шанса для "сращивания" ГП "Документ" с должностными лицами ГМС. Фронт-офис и бэк-офис должны быть разделены.

"Законопроект сохраняет непрозрачную и коррумпированную
систему оплаты паспортных услуг".

Законопроект №3224 вообще не содержит каких-либо тезисов об оплате паспортных услуг. Что же касается ныне существующей системы оплаты услуг, то она, на наш взгляд, является прозрачной и полностью законной. О каких-либо "коррупционных схемах" здесь речь не идет.

На сегодняшний день при оформлении паспорта гражданина Украины для выезда за границу в обычном режиме граждане платят государственную пошлину (170 грн), а также стоимость административной услуги (87 грн 15 коп.) и стоимость бланка (в зависимости от типа паспорта, 304 грн 32 коп. за бланк с электронным чипом и 238 грн 32 коп. без него) – это при оформлении документа в течение 20 рабочих дней. В случае оформления документа за 7 рабочих дней сумма государственной пошлины и стоимости административной услуги удваивается

Все эти платежи установлены действующим законодательством.

Средства от уплаты госпошлины и стоимости админуслуги поступают в местный бюджет, миграционная служба к ним не причастна и никоим образом не может распоряжаться этими деньгами.

А местная община, при желании, может пускать их на развитие ЦПАУ.

Средства же, поступающие на специальный казначейский счет ГМС Украины от уплаты стоимости бланка, сразу перечисляются государственному предприятию "Полиграфкомбинат "Украина". Это действительно только оплата за бланк паспорта и его персонализацию. Ни копейки из этой суммы в распоряжении ГМС не остается.

Что же произойдет, если законодатель решит отменить плату за бланк (ведь призывы к этому время от времени раздаются)?

В госбюджете на 2015 год не предусмотрено отдельного финансирования на бланки паспортов и их персонализацию. Поэтому в случае прекращения уплаты этого платежа гражданами у миграционной службы просто не будет другого выхода, кроме как прекратить выдачу загранпаспортов из-за отсутствия финансирования. Так как без уплаты этих средств мы просто не получим бланки на полиграфкомбинате!

Однако и из этого мы понимаем, что к критике экспертов нужно прислушиваться.

Поэтому миграционной службой уже внесены предложения по урегулированию системы оплаты при оформлении загранпаспортов, и мы предлагаем урегулировать этот вопрос до второго чтения закона №3224.

"Законопроект №3224 предусматривает возможность получения
платных справок и выписок из демографического реестра".

Здесь контраргумент – самый простой.

Выдержки из Реестра будут предоставляться гражданам бесплатно.

Это указано в статье 9 закона Украины "О Едином государственном демографическом реестре" и не требует никаких уточнений.

* * * * *

Итак, у нас есть обоснование – почему законопроект №3224 предлагает именно такие нововведения. Мы готовы доносить и обосновывать свою позицию.

В то же время ГМС открыта для диалога. Мы готовы слышать критику и признаем – с помощью депутатов и экспертов правительственный законопроект может и должен быть усовершенствован.

Но для этого его следует принять в первом чтении. Тем более – с учетом того, что Украина действительно должна показать Еврокомиссии, что мы готовы двигаться к безвизовому режиму.

Автор: Максим Соколюк,

и.о. главы Государственной миграционной службы Украины