"Европейская правда" публикует полный текст заключения Министерства юстиции США с анализом законопроекта "О Национальном агентстве Украины по вопросам выявления, розыска и управления активами, полученными от коррупционных и других преступлений".

Законопроекты об агентстве по возврату и управлению незаконно выведенными активами вызвали едва ли не самую острую дискуссию в Раде. В октябре их с боем, после пяти переголосований, приняли в первом чтении, а в ноябре - успешно провалили во втором.

И это при том, что его принятие является условием как визовой либерализации, так и предоставления Украине значительной финансовой помощи (в частности, со стороны ЕС и Всемирного банка). Необходимость принятия этого законопроекта президент Еврокомиссии Жан-Клод Юнкер отдельно подчеркнул на прошлой неделе в своем письме президенту Украины Петра Порошенко.

Но одновременно европейские политики и чиновники предупреждают украинскую власть - выполнение этого пункта будет засчитано только в том случае, если принятые нормы будут полностью соответствовать требованиям ЕС. "Нам нужны не только названия законов. Нужна суть законов. А ряд законов, в том числе о конфискации активов, после доработки в ВР стали хуже. И если такие законы принять, это не будет зачтено Евросоюзом", - заявил ЕвроПравде депутат европейского парламента Пятрас Ауштрявичюс.

Именно поэтому замечания к этому законопроекту со стороны ЕС и США становятся критически важными. Учитывая это, даем возможность читателям лично проанализировать замечания к законопроекту и оценить их важность.

"Европейская правда" выражает благодарность Центру противодействия коррупции за предоставленную редакции копию документа.

13 жовтня 2015 року

Пану Віталію Каську

Заступнику Генерального прокурора

Генеральна прокуратура України

Керівникові міжвідомчої робочої групи з координації повернення в Україну коштів, одержаних злочинним шляхом колишніми високопосадовцями України

Щодо: Коментарі стосовно проекту Закону "Про Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів"

Шановний Пане Заступнику Генерального Прокурора.

Ми вдячні за можливість переглянути та надати коментарі до запропонованого закону "Про Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів".

У цілому, на нашу думку, законопроект  відповідає важливій необхідності для України забезпечити невідворотність повернення доходів від злочинної діяльності та припинення потурання злочинам через можливість використання кримінальних доходів. Законопроект втілює ефективні та практичні методи підвищення ефективності пошуку  та управління активами, що повинно призвести до збільшення кількості повернених активів при забезпеченні їх максимальної вартості.

Ми зазначаємо, що проект також містить надзвичайно важливі запобіжники проти дій у власних інтересах та зловживання повноваженнями.

Це включає положення щодо аудиту в ст. 12 та 22, погодження суду на продаж, ліквідацію громіздких або таких, що піддаються швидкому псуванню, товарів, у ст. 19, Єдиного державного реєстру активів, на які накладено арешт у кримінальному провадженні, у ст. 25, та вимоги щодо громадського контролю у ст. 12.

Ми також хочемо звернути Вашу увагу на такі конкретні питання.

Створення спеціалізованого Агентства:

Питання про те, чи є необхідним створення окремого органу для виконання цих функцій або достатньо створити спеціалізований підрозділ в межах існуючого міністерства, повинно вирішуватись, безумовно, в контексті українських реалій.

Нам здається, що існують вагомі аргументи на користь створення невеликого органу з певним чином обмеженими правами для забезпечення швидкого і прозорого прийняття та виконання рішень з метою максимізації повернення доходів від злочинів, а також для забезпечення їх прозорого та підзвітного використання. 

Право продавати арештовані активи:

Хоча ми знаємо про наявність альтернативних пропозицій, ми вважаємо, що законопроект належним чином обмежує дещо беззастережне право Агентства приймати рішення про продаж вартісного арештованого майна, яке Агентство вважає таким, що втрачає цінність, або є громіздким для зберігання, таким чином, щоб тільки доходи від продажу зберігались для фінальних процедур конфіскації. Ми вважаємо, що запропонований законопроект належним чином вимагає або підтвердженої згоди власника, або ухвали суду. У підсумку, це обмежує можливість радикальної зміни права власності фізичної або юридичної особи.

Це також обмежує можливість спорів навколо реальної кількості вилучених товарів або їх якості, або того, що продаж відбувся не у відповідності до процедур, достатніх для максимізації доходів та при відсутності конфлікту інтересів при продажу.

На практиці у Сполучених Штатах ми дотримуємось схожої процедури. Рідко трапляються випадки, коли неможливо отримати згоду власника або швидко отримати погодження суду, коли обставини фактично обґрунтовують продаж по суті. Коли об’єктивні факти підтверджують, що продаж є необхідним для максимізації отриманих від продажу коштів, або задля обмеження оплати за зберігання, власники або їх законні представники часто погоджуються на продаж.

Інші вимоги щодо підзвітності:

В очевидному намаганні забезпечити безперебійну роботу Агентства та прокуратури пошуку та конфіскації [активів], ч.1 ст.17 законопроекту встановлює короткі строки, протягом яких співробітники Агентства повинні вчиняти дії, а інші органи повинні надавати відповіді.

Хоч і  те, що передбачені строки можуть бути обґрунтовано подовженими, на нашу думку, є позитивним елементом, ми вважаємо, що необхідно розглянути можливість додаткових продовжень за потреби другого раунду перевірок для забезпечення необхідного пошуку та відстеження грошових коштів.

Відповідно до нашого досвіду, 20 днів можуть бути недостатнім строком для отримання відповіді на більшість запитів до іноземних органів, особливо, якщо запитувана інформація вимагає проведення формальних процедур у країні, до якої надсилається запит. Наприклад, як мінімум 30 днів звичайно вимагається для отримання інформації по рахункам в американських банках, і ми звичайно використовуємо запити про надання правової допомоги для витребування такої інформації.

Ми хочемо відмітити, що законопроект передбачає щорічні аудити діяльності відомства. Це є дуже важливим запобіжником.

Ми припускаємо, що це включає в себе аудит банківських рахунків Агентства. Також ми припускаємо, що закон передбачає прийняття положень про те, що лише певні посадові особи мають право відкривати банківські рахунки та витрачати кошти та дозволяти фінансові транзакції від імені Агентства. Якщо ці питання нечітко визначені, ми пропонуємо більш чітко про це зазначити.

Ми також зазначаємо, що законопроект у ст. 25 вимагає створення Єдиного державного реєстру активів, на які накладено арешт у кримінальному провадженні. Це також є важливим компонентом забезпечення прозорості та підзвітності з боку громадськості.

Можливість передавати матеріали до правоохоронних органів щодо адміністративних або інших правопорушень:

Ми зазначаємо, що можливість Агентства звернення до прокуратури або до суду, передбачена у ст. 10, є важливим інструментом забезпечення ефективності діяльності Агентства.

Проте, законопроект не передбачає визначення особи відповідальної всередині за такі розслідування та передачу інформації всередині органу. Ми рекомендуємо запропонувати у законі покласти виконання цих функцій на  Генерального інспектора Агентства.

Генеральний інспектор міг би бути працівником Агентства з невеликою кількістю підлеглих, що підпорядковувався б виключно керівникові відомства.

Цей підрозділ буде відповідати за те, щоб службові розслідування та передача матеріалів до правоохоронних органів щодо державних службовців як всередині Агентства так і за його межами, відбувались ретельно та на постійній основі, та не перетинались функціонально з іншими обов’язками працівників Агентства щодо пошуку та повернення активів.

Додаткові нормативні акти та закони, необхідні для імплементації: 

На додаток ми зазначаємо, що законопроект передбачає розробку і прийняття додаткових нормативних актів та постанов протягом трьох місяців після прийняття цього закону.

Це включає систему управління активами, що коштують менше ніж 200 мінімальних заробітних плат, а також встановлення системи укладання контрактів на послуги, необхідні Агентству для зберігання, обслуговування, оцінки, ліквідації або продажу конфіскованих активів.

Це є сферою, в якій високі корупційні ризики поєднуються разом з необхідністю швидкої дії для максимізації вартості повернених активів.

Ми рекомендуємо, щоб ці нормативні акти передбачали укладення на змагальній основі відносно довгострокових договорів на надання таких послуг по мірі необхідності за фіксованими (заздалегідь установленими) цінами – наскільки це можливо.

Наприклад, ви можете розглянути можливість договорів на основі конкурсних торгів для надання оцінки нерухомості без тендеру за фіксованою ціною та оцінку нерухомості з тендером за іншою фіксованою ціною на певний період часу. Такий же підхід можна застосувати для продажу автомобілів або коштовностей.

Це знизить ризик того, що договори будуть укладатися поза конкурсу та за завищеними цінами у термінових обставинах та забезпечить можливість термінового отримання послуг у разі необхідності. Беручи до уваги складність правил та процедур, які необхідно розробити протягом трьох місяців, можливо необхідно продовжити цей термін.

Ми також зазначаємо, що у ст. 7 голова відомства має певні права та обов’язки. Ми вважаємо, що з практичних міркувань, необхідно надати йому можливість делегувати певні повноваження. Якщо законом це не передбачено, пропонуємо надати можливість голові або його заступнику вживати ці необхідні заходи.

Використання повернених активів:

Ми зазначаємо, що ст. 24 законопроекту передбачає отримання Агентством 25 відсотків вартості конфіскованих активів зі спеціального фонду або державного бюджету для забезпечення операційних видатків Агентства.

Можливість існування постійного джерела фінансування для поточної діяльності Агентства є критично важливою.

Ми також розуміємо, що ст. 24 передбачає повернення Україною іншим країнам активів, отриманих від корупційних або інших злочинів.

Водночас нам здається, що законопроект не регулює те, яким чином активи, стягнені іноземними урядами, будуть повертатися в Україну. Ми хочемо зазначити, що деякі країни включно зі Сполученими Штатами, працюють над виявленням активів, пов’язаних з корупцією або іншими злочинами, та поверненням їх в Україну.

В той час, коли Україна продовжує досягати прогресу у забезпеченні відкритості та підзвітності уряду, можливо, що іноземні уряди країн, в яких виявлені такі активи, бажатимуть повернути ці активи через угоди про повернення коштів.

Наріжним каменем таких угод швидше за все будуть положення, що гарантують прозорість та підзвітність використання коштів, замість простого прямого повернення коштів до загального бюджету.

Хоча це може лежати за межами регулювання цього законопроекту, оскільки він фокусується на виявленні активів всередині країни та за кордоном у прив’язці до злочинної діяльності, але наразі може бути слушний час для визначення відповідальних для участі в таких міжнародних переговорах та прийняття  певних зобов’язань від імені України щодо управління та використання конфіскованих та повернених з-за кордону коштів.

Ще раз дозвольте подякувати за можливість переглянути вказаний законопроект та надати до нього коментарі. Ми готові зробити додаткові пояснення щодо наших коментарів або надати подальшу допомогу.

натисніть картинку для перегляду всього документа

З повагою,

Мері Батлер

Заступник керівника,

Міжнародного відділу

Підрозділу з повернення активів та відмивання коштів

Департаменту юстиції США