"Европейская правда" начинает публикацию исследования Института мировой политики, посвященного мировому опыту урегулирования конфликтов. Для этого был проанализирован опыт решения конфликтов в Великобритании, Анголе, Либерии, Хорватии, Боснии, Косове, Молдове, Грузии и Республике Кипр.

Безусловно, украинская ситуация уникальна, что обусловлено искусственностью проблемы сепаратизма. Впрочем, изучение этого опыта может помочь найти оптимальную модель для Украины, которая будет приемлемой как для нашей страны, так и для Запада.

Первая публикация посвящена опыту организации миротворческих миссий. Текст исследования подается в редакторской обработке.

* * * * *

Опыт урегулирования локальных конфликтов свидетельствует, что для выполнения мирного соглашения необходима безопасная среда, которую может гарантировать только международная миротворческая миссия.

В Украине сейчас действует Специальная мониторинговая миссия (СММ) ОБСЕ, однако ее возможности ограничены – у нее нет ни возможности принуждения, ни способности защитить себя. Более того, право миссии на свободное перемещение и мониторинг в зоне конфликта систематически нарушается со стороны боевиков, а сами представители ОБСЕ часто становятся объектами агрессии боевых формирований на территории ОРДО/ОРЛО.

Наконец, не все в Украине доверяют миссии из-за присутствия россиян в ее составе.

Украина уже неоднократно высказывала просьбу усилить имеющуюся миссию СММ ОБСЕ дополнительной миссией с военным мандатом.

Хотя в апреле прошлого года президент Европейского совета Дональд Туск заявил, что отправка миротворческой миссии ЕС в Украину пока не стоит на повестке дня, украинская сторона в общении с западными партнерами и дальше поднимает вопрос миротворческой миссии ЕС или ОБСЕ.

Международный опыт

Исследования результативности миротворческих миссий показали, что не все они одинаково эффективны. Такие миссии обычно разделяют по четырем типам мандатов:

1. Мониторинговые миссии с мандатом на наблюдение за перемирием, отводом войск, демилитаризацией и ситуацией на линии разграничения. Всегда командируются по согласию сторон конфликта.
2. Традиционные миссии – также направляются по согласию сторон, но с расширенным мандатом, а именно: полицейские полномочия в буферной зоне и помощь в переговорах по мирному соглашению.
3. Многомерные миссии – так называемые "операции второго поколения"; их мандаты определяются по соглашению сторон и касаются истоков конфликта, таких как: экономическая перестройка, институциональные преобразования (реформа полиции, армии, судебной системы, проведение выборов).
4. Миссии по принуждению – "операции третьего поколения", которые не требуют согласия сторон конфликта и основываются на статьях 25, 42 и 43 устава ООН по применению силы для обеспечения реализации целей операции.

Принципиально, что невооруженные или легко вооруженные миссии с ограниченными мандатами практически не оказывают никакого эффекта для поддержания мира.

В свою очередь многомерные миссии или миссии по принуждению значительно эффективнее для миротворческого процесса. Особенно это касается работы миссий, когда конфликт еще продолжается.

При этом еще одна важная деталь:

ограниченный мандат миссии не только не способствует миротворческому процессу, но и может даже увеличить уровень агрессии, например, в отношении гражданского населения.

Опыт Грузии показывает, что даже если миссия имеет мандат авторитетных международных организаций (ООН и ОБСЕ), но не имеет военного компонента и способности защитить себя, она становится уязвимой и зависимой от сторон конфликта.

Миссия ООН в Абхазии и миссия ОБСЕ в Южной Осетии полагались на "миротворческие силы СНГ", которые фактически состояли из Вооруженных сил РФ, тем самым легитимизируя их присутствие в зоне конфликта.

Опыт решения локальных конфликтов в Хорватии, Либерии, Боснии и Герцеговине, Косове, Анголе подтверждает, что для эффективного мониторинга выполнения плана урегулирования миссия должна иметь исполнительные полномочия и военный компонент, то есть способность угрожать силой членам незаконных вооруженных формирований, которые не желают сложить оружие, а также доступ ко всей территории и инфраструктурным объектам страны, включая военные объекты.

Во всех указанных случаях гражданская мониторинговая миссия работала параллельно и в тесной кооперации с военной миротворческой.

Классическая миротворческая миссия – это миссия ООН или НАТО.

Однако оба варианта нереалистичны в украинском случае: вмешательство НАТО явно обострит противостояние России и Запада до точки невозврата, а ООН стремится делегировать решение локальных конфликтов региональным организациям.

Именно поэтому украинская сторона говорит о необходимости отправки миротворческой миссии ЕС или расширения мандата миссии ОБСЕ.

ОБСЕ: медиация без урегулирования

К компетенции миссии ОБСЕ относится раннее предупреждение и предотвращение конфликтов, урегулирование кризисов политическими средствами, а также мирное решение споров. Однако, несмотря на возможность направления миссии с военным мандатом, на сегодня подобного прецедента в ОБСЕ не было.

Процесс принятия решений в ОБСЕ предполагает консенсус всех стран-участниц. Очевидным минусом такого механизма является то, что стороны, которые желают заблокировать усилия по урегулированию конфликта обычным путем (процедурой), могут этого добиться лишь одним голосом против.

Именно поэтому ОБСЕ более 20 лет назад существенно расширила свои возможности.

Пражская встреча Совета министров ОБСЕ в 1992 году постановила, "что в случаях явного и грубого нарушения" обязательств, принятых в рамках ОБСЕ, надлежащие действия могут предприниматься и без согласия соответствующего государства.

В этом заключается так называемый принцип "консенсус минус один". Этот принцип был использован для приостановления членства Югославии в ОБСЕ.

Еще одним отступлением от принципа консенсуса является правило "консенсус минус два". Согласно этому правилу, принятому в том же году в Стокгольме, Совет министров может заставить две страны-участницы, между которыми возник спор, прибегнуть к процедуре примирения, вне зависимости от того, поддерживают они такое решение или нет.

Однако этот вариант до сих пор ни разу не использовался.

ОБСЕ брала на себя роль кризисного менеджера во всех конфликтах на постсоветском пространстве.

Однако сильной стороной ОБСЕ является медиация, а не миротворчество: организация не смогла предотвратить ни "заморозку" этих конфликтов, ни эскалацию в грузинском случае.

Инклюзивность ее членства является как преимуществом, так и недостатком: Россия менее склонна воспринимать миссию как угрозу своим интересам, но у нее больше рычагов влияния на ее работу. Так, в 2009 году Москва заблокировала продление мандата миссии ОБСЕ в Южной Осетии.

ЕС: гражданский миротворец

Несмотря на довольно широкий спектр возможных мандатов, у Евросоюза нет опыта отправки миссий по принуждению к миру – ЕС специализируется на гражданских миссиях и кризисном менеджменте для обеспечения устойчивого развития.

ЕС дважды отказывался отправить миротворческую миссию в Приднестровье: в 2003 и в 2006 годах. Он также не направил мониторинговую миссию в Грузию в 2005 году, когда деятельность миссии ОБСЕ по мониторингу границы была заблокирована Россией.

Отправка миссии ЕС требует консенсуса со стороны всех государств-членов ЕС, а позиция некоторых из них по командированию миссии на Восток Украины крайне категорична.

На сегодня на постсоветском пространстве развернуто четыре миссии ЕС EUBAM на молдавско-украинской границе, EUJUST THEMIS и EUMM в Грузии и EUAM в Украине. Все эти миссии – гражданские.

Даже после российско-грузинской войны в 2008 году возможность отправки военной миссии исключалась государствами-членами.

Опыт мониторинговой миссии EUMM, командированной в Грузию после российско-грузинской войны в 2008 году, не может считаться успешным прецедентом с точки зрения урегулирования конфликта. Миссия не имеет доступа на оккупированные территории (Абхазия и Южная Осетия), а следовательно, не может полностью выполнить свой мандат. В таких условиях миссия неформально становится фактором замораживание конфликта.

У ЕС также есть опыт других типов миссий – гражданско-полицейских миссий и военных операций в других регионах, в частности на Балканах, Ближнем Востоке и в Африке.

Полицейские миссии ЕС были командированы в Боснию и Герцеговину (EUPM Bosnia), Македонию (EUPOL Proxima), Палестину и Афганистан. Однако речь идет не о правоохранительных миссиях, как может показаться из названия.

Полицейские миссии ЕС – это гражданские миссии, направленные на развитие правоохранительных органов государства-реципиента. Так, задача миссии EUPM Bosnia заключалась в создании эффективной полиции и помощи в расследованиях. Миссия EUPOL Proxima работала, среди прочего над реформированием министерства внутренних дел Македонии и созданием пограничной полиции.

Функции, которых Украина ждет от миротворческой миссии ЕС, присущи военным миссиям ЕС – таким, как миссия EUFOR Althea в Боснии и Герцеговине, операция Concordia в Македонии.

Прецедентом миссии ЕС с мандатом, который отвечал бы потребностям Украины, является смешанная Мониторинговая миссия ЕС в Ачех, в провинции Индонезии (AMM), которая сочетала в себе как гражданский, так и военный компоненты.

Миссия была командирована в результате подписания Меморандума о взаимопонимании между сепаратистами и правительством Индонезии, противостояние между которыми длилось почти 30 лет. Среди ее задач были мониторинг процессов демобилизации, разоружения и уничтожения оружия, реинтеграции бывших комбатантов, ситуации с соблюдением прав человека, изменения законодательства, решения спорных случаев относительно предоставления амнистии и т.п. На сегодня она считается одной из самых успешных миссий ЕС.

* * * * *

Гибридный конфликт на Востоке Украины не имеет прецедентов, а следовательно, региональные организации, заинтересованные в поддержании мира на европейском континенте, должны быть готовы предпринимать шаги, выходящие за рамки их привычного инструментария.

При этом как ЕС, так и ОБСЕ номинально имеют способности, необходимые для отправки миротворческой миссии, способной содействовать имплементации Минских договоренностей, но для их применения необходимы смелость, политическая воля и творческий подход.

Для Украины важно добиться отправки международной (западной) миротворческой миссии на Восток и не допустить РФ к самостоятельному формированию миротворческих сил, как это было в Грузии и Молдове.

Авторы: эксперты Института мировой политики Дарья Гайдай, Екатерина Зарембо, Леонид Литра, Ольга Лымарь, Ярослав Литвиненко, Иван Мединский