Деньги, санкции, "Джавелины" – какие ошибки делает Киев в сотрудничестве с США

На протяжении последних двух лет Украина неизменно входила в ТОП-5 приоритетов внешней политики США.

Президент Барак Обама, как он сам признался на закрытых переговорах с премьером Арсением Яценюком, ни одной стране-партнеру не уделял столько внимания за последние двадцать месяцев, как Украине. А больше, чем о нас, беспокоился лишь о Сирии.

Приоритетность украинского вопроса обусловлена не интересами, а кризисными явлениями.

В Киеве должны реалистично оценивать значение Украины для Соединенных Штатов.

У США нет ни одного жизненно важного интереса, который бы они не могли обеспечить без Украины. Российская агрессия не угрожает США напрямую – только через угрозу европейской архитектуре безопасности.

В Хартии о стратегическом партнерстве между Украиной и США, подписанной в 2008 году, четко зафиксировано: "сотрудничество между двумя демократическими государствами основывается на общих ценностях и интересах".

Однако пока общие ценности проартикулированы в двустороннем диалоге значительно четче, чем общие интересы.

Поэтому крайне важно четко сформулировать также реалистичные интересы обеих сторон, как на краткосрочную, так и на средне- и долгосрочную перспективу, идентифицировать точки соприкосновения и сосредоточиться именно на них.

В противном случае украинско-американское партнерство придется расценивать не как сотрудничество, а как патронаж.

Интересы Украины в отношении США в Киеве формулируют следующим образом:

1) сотрудничество с США в вопросах безопасности и в военно-технической сфере, которое позволило бы Украине впоследствии стать важным союзником США по безопасности в регионе;

2) помощь США в проведении реформ, включая контроль над определенным блоком реформ (пример – полиция) в тесной координации со странами ЕС;

3) международная помощь США в сдерживании российской агрессии, в частности в сохранении санкций против РФ;

4) финансовая поддержка, в частности через МФВ;

5) усиление энергетической безопасности Украины.

В США формулируют два ключевых интереса в отношении Украины.

В основе первого и базового интереса находится не Украина. Базовый интерес США – это принцип "Европы целостной, свободной и мирной", а Украина сейчас является важным элементом реализации этого принципа.

Второй интерес – Украина как модель успешного реформирования и демократического развития для других стран региона, включая Россию.

То есть речь идет тоже не только об Украине, а о региональном измерении, в котором Украина служит чрезвычайно важным элементом общего пазла.

Есть и другие расхождения.

К примеру, у Киева и США – разное понимание и приоритеты вызовов безопасности.

Если для США ключевым вызовом безопасности является коррупция, то с точки зрения Украины – это агрессия со стороны России.

Итак, попробуем проанализировать ключевые интересы Украины с точки зрения их релевантности для кратко- и среднесрочной повестки дня Украина-США.

Украина – партнер, США – союзник

"США – это безопасность".

Такой подход в Украине распространен с давних пор и до сих пор остается доминантным.

Украина уже сейчас считает Штаты своим союзником, а в долгосрочной перспективе видит себя в роли одного из ключевых союзников США в регионе.

Но у Киева не хватает понимания, что статус "союзника" для США – это не только элемент политической риторики.

При этом США квалифицируют Украину не как союзника, а как партнера.

В Вашингтоне поддерживают сближение Украины с европейским и евроатлантическим пространством, но четкого видения, как именно Украина должна быть стратегически вписана между Россией и Западом, не хватает.

То есть речь не идет об автоматическом членстве в ЕС и НАТО.

Соблазн рассматривать Украину как мост, на безопасном расстоянии разделяющий НАТО и анти-НАТО (то есть Россию), не так уж редок в США. Именно такое определение – мост между Россией и Европой – использовала в своей последней книге Хиллари Клинтон, одна из лидеров президентской гонки.

Так кем же являются США?

Союзником или только партнером Украины?

С момента оккупации Крыма и части Донбасса этот вопрос есть и будет оставаться главным раздражителем в диалоге по вопросам безопасности.

У США и Украины – разное видение обязательств в рамках Будапештского меморандума. Для многих украинских официальных лиц (не говоря уже о рядовых украинцах) оказалось неожиданностью, что в меморандуме речь шла не о юридических гарантиях, а о политических обязательствах проведения соответствующих консультаций.

Такие консультации были инициированы сначала в Париже (неудачно, из-за деструктивной позиции РФ), а затем проведены в Женеве.

Между тем, украинская сторона ставит под сомнение выполнение Вашингтоном своих обязательств по Будапештскому меморандуму.

Одним из символов недостаточной помощи Штатов является тот факт, что Белый дом не принял решения о предоставлении Украине оборонного летального вооружения, хотя двери для этого оставил открытыми.

Есть ряд причин, почему решение американской администрации не было принято:

а) нехватка аргументов для Обамы, что такой шаг сдержит агрессию Путина, а не спровоцирует его на еще большую эскалацию. Аргумент украинской стороны, мол, "риск эскалации Украина берет на себя", не был серьезно воспринят в Белом доме;

б) предоставление оборонного летального вооружения Украине стало бы серьезным риском потери трансатлантического единства, в том числе и в вопросе санкций;

в) отсутствие доверия к украинской армии; риски, что оружие окажется в руках сепаратистско-российских группировок.

Есть основания считать, что и следующему президенту США будет так же непросто предоставить Украине летальное вооружение. Главная причина – желание избежать открытой конфронтации с Россией.

Хотя стоит отметить, что члены Демократической партии значительно более скептически относятся к предоставлению Украине оружия, чем республиканцы. Однако, учитывая то, что номинацию Республиканской партии может получить Дональд Трамп, настроения его однопартийцев вряд ли будут конвертированы в решения Белого дома.

"Джавелины" в сторону

Вопрос предоставления летального вооружения – не единственный камень преткновения в сфере диалога Украины и США.

Другие чувствительные вопросы – предоставление Украине статуса ключевого союзника вне НАТО (Major Non-NATO Ally или же MNNA), которое фактически снято с повестки дня, а также подписание двустороннего соглашения по безопасности (наподобие тех, которые США заключили с Южной Кореей и Японией).

Обе идеи отвергнуты США и является раздражителями в диалоге с Вашингтоном.

Формальные объяснения невозможности предоставить статус союзника вне НАТО таковы:

1) Украина заявила о намерении интеграции в НАТО, и Соединенные Штаты не исключают членства Украины в Альянсе. То есть США – за Украину как союзника в НАТО, а не вне НАТО;

2) статус был введен для стран, которые географически находятся вне региона Северной Атлантики;

3) у Украины есть завышенные ожидания и недостаточное понимание преимуществ, которые предоставляет статус союзника вне НАТО (они действительно незначительны и сводятся преимущественно к получению военной помощи из США по упрощенной процедуре и не предусматривают юридически обязывающих гарантий безопасности).

Что касается двустороннего соглашения по безопасности, то здесь самый распространенный аргумент состоит в том, что такие соглашения есть результатом исторического партнерства с определенными странами и достигались совершенно в других исторических реалиях.

Вряд ли любая новая администрация США будет иметь другую позицию в вопросе двустороннего соглашения с Украиной по безопасности, которое предусматривало бы гарантии в дополнение к будапештским.

Даже если во время предвыборной кампании будут звучать другие заявления.

Тем не менее, следует признать существенный прогресс администрации Обамы в отношении военно-технической помощи Украине.

Украина по состоянию на 2016 год вышла на шестое место по уровню военной помощи со стороны США в мире.

Чем полезна Украина?

На протяжении последних двух лет Украина активно позиционировала себя как жертва агрессии, которой мир обязан помогать. А для развития стратегического партнерства с США Киев должен выступать не только как потребитель безопасности, но и как ее важный контрибутор.

У Украины есть уникальный опыт ведения гибридной войны с Россией.

Украинские военные, получившие этот опыт на Донбассе, представляют большой интерес для американских партнеров.

Украина могла бы конвертировать этот опыт в совместные военные учения со всеми партнерами, особенно с теми, для которых гибридная война с Россией выглядит как реальная угроза.

Поскольку приоритетом США является европейская безопасность в целом, а не сугубо безопасность Украины, Украине целесообразно разработать и представить свой пакет предложений не только с точки зрения сдерживания России на восточной границе Украины, а и, например, возможного вклада в сдерживание потока беженцев с Ближнего Востока.

Американские партнеры постоянно акцентируют внимание на важном вкладе Украины в миротворческие операции и миссии по всему миру.

Создается впечатление, что они больше ценят этот вклад, чем сами украинцы.

Примечательно, что именно те подразделения, которые участвовали в многонациональных военных учениях и операциях под руководством НАТО, во время войны на Востоке Украины демонстрировали лучший уровень подготовки и боеспособности (к примеру, 95-я отдельная аэромобильная бригада).

Украина стала самой большой историей успеха в политике США в отношении ядерного разоружения.

Поэтому нам важно и в дальнейшем демонстрировать свою приверженность этому процессу.

Со стороны Украины сегодня важно не допустить навязывания политического и популистского дискурса о восстановлении ядерного потенциала Украины.

Такой шаг не несет никакой добавленной стоимости, но может перевести диалог с США в деструктивное русло.

США как составляющая международного единства

"Украина в Европе, и поэтому ею должна заниматься Европа", – примерно так звучит позиция, которая в последнее время в тренде в Вашингтоне относительно Украины.

Киев должен объяснять, что только с помощью трансатлантической синергии можно эффективно противостоять российской агрессии и способствовать внутренней трансформации в функциональное демократическое государство.

Соединенные Штаты в настоящее время прямо не участвуют в переговорах относительно решения конфликта между Украиной и Россией. Есть основания считать, что причина – не только сопротивление России, а недостаток желания со стороны самих США быть привлеченным к переговорному формату.

До конца президентского срока Обамы линия поведения США в отношении Украины уже избрана: они будут делать ставку на недопущение очередной волны эскалации на Востоке Украины и сохранение Минских договоренностей.

Вхождение США в новые переговорные форматы и инициативы в отношении Украины остается под вопросом и при новой администрации.

Под вопросом сейчас и привлечение Вашингтона к переговорному механизму по деоккупации Крыма под условным названием "Женева плюс", идею которого сегодня разрабатывает украинская сторона.

Значительно более важна роль США, когда речь идет о формировании единства европейских государств относительно Украины.

Прежде всего, речь идет о сохранении санкций против РФ.

С начала агрессии России подход американской стороны был однозначен: санкции США без санкций ЕС еще больше усилят, а не ослабят Путина.

Влияние США на отдельные страны-члены ЕС (например, Италию) было и остается очень существенным.

Позиция Соединенных Штатов также является важным фактором будущего продления санкций в отношении России в июне 2016 года.

Но Украине нужно понимать, что эта поддержка не является безусловной и неизменной, особенно по мере обострения кризиса солидарности в ЕС и ослабления позиций Ангелы Меркель.

США являются важным фасилитатором в Европе в том, что касается усиления энергетической безопасности Украины.

Американская сторона достаточно четко отстаивает позицию относительно политической, а не экономической направленности "Северного потока-2" и его рисков для Центрально-Восточной Европы.

Также важную роль американские партнеры сыграли в диалоге с отдельными странами по налаживанию реверса газа в Украину.

Позиция американской стороны является весомой с точки зрения дальнейшей поддержки Украины со стороны международных финансовых институтов, в частности МВФ. Программа Фонда оказалась мощнейшим мотиватором реформ в Украине.

США также представляют собой важный фактор единства в украинском вопросе в рамках G7 (в частности, когда был де-факто отменен визит Владимира Путина в Токио).

США как координатор реформ

США поддерживают Украину, пока украинское правительство будет демонстрировать готовность проводить реформы.

Это очевидно для Вашингтона, но недостаточно очевидно для Киева.

Среди украинских чиновников есть недостаток понимания, что для конструктивного сотрудничества с США недостаточно быть жертвой российской агрессии и "проевропейским" правительством – критически важно быть именно "прореформаторским" правительством.

"Проевропейские" политики уже были при власти после Оранжевой революции, однако это не помогло трансформировать государство.

Украине на протяжении долгого времени удавалось культивировать в США образ симпатичного неудачника, который преисполнен благих намерений, но которому постоянно что-то не удавалось, и это вызывало сочувствие.

Сегодня наступил момент, когда образа неудачника угрожает образ лузера, который у американцев априори не вызывает симпатии.

В Вашингтоне считают, что Украина ошибается, когда недостаточно серьезно воспринимает озабоченность Вашингтона по поводу темпа реформ, особенно в том, что касается борьбы с коррупцией.

Напрасно надеяться, что американская сторона не замечает обогащения ряда основных политических игроков в Киеве.

Способность украинского руководства на практике реализовать решительную антикоррупционную программу будет определяющей для отношений с США, вне зависимости от состава президентской администрации.

Поддержка со стороны Соединенных Штатов борьбы с коррупцией не ограничивается политическими заявлениями. США делегировали в Украину представителей Внутренней службы по вопросам доходов (Internal Revenue Service), которые работают с Национальным антикоррупционным бюро (НАБУ).

В Украине присутствует антикоррупционный эксперт из ФБР (FBI), который консультирует НАБУ. США также выделяют 500 тыс. долларов на систему менеджмента дел и развития доказательной базы, которая основывается на американском опыте и будет передана в пользование НАБУ и антикоррупционного прокурора.

Есть большой риск того, что именно борьба с коррупцией будет также тестом на желание Украины развивать стратегическое партнерство с США.

Реформа раздора

Чтобы пройти этот тест, недостаточно создать и запустить антикоррупционные органы. Самая большая проблема в Украине с точки зрения США сегодня заключается в отсутствии наказания.

Вице-президент США Джо Байден на бизнес-форуме в Вашингтоне еще в июле прошлого года откровенно обратился к Яценюку: "Соберись, Арсений... У Украины есть стратегия и новые антикоррупционные законы. Сейчас вы должны сажать людей в тюрьмы".

Позже, во время визита в Киев, Байден повторил и усилил свой сигнал. И такие заявления свидетельствуют об отсутствии признаков успеха с украинской стороны...

Киев в свою очередь недоволен склонностью американской стороны к персонализации и разделению украинских чиновников и политиков на "реформаторов" и "коррупционеров".

Показательным примером было акцентирование внимания на персоне генпрокурора Виктора Шокина, которого США назвали одним из главных препятствий в борьбе с коррупцией. В то же время украинские собеседники считают, что упор должен делаться не на кадровых вопросах и отдельных персоналиях, а в общих принципах – транспарентности, подотчетности и т.п.

В целом после падения режима Януковича США выделили Украине $2 млрд кредитных гарантий и почти $760 млн невозвратных средств на безопасность, программную и техническую помощь. Белый дом планирует выделить еще около $190 млн новой помощи в поддержку реформ.

США сейчас является единственной страной мира, которой удалось создать видимую для украинского общества историю успеха.

Именно американцы помогли под ключ запустить реформу патрульной полиции.

США выделили $15 млн на финансирование, а также ассистировали в отборе, тренировках и оборудовании новой патрульной полиции. Тридцать активных патрульных полиции из Невады, Техаса, Огайо и Калифорнии тренировали и выступали менторами украинских дорожных патрулей.

У Штатов и в дальнейшем есть ниша в супервайзерстве и над другими реформами в Украине. Скажем, в реформе таможенной службы – одного из величайших символов коррумпированности государства.

Успешный пример США мотивирует и другие западные страны, которые также готовы содействовать реформам в Украине.

США как бизнес-партнер

Экономика не является движущей силой в украинско-американских отношениях и вряд ли у нее есть реалистичные шансы ею стать в среднесрочной перспективе.

В то же время присутствие серьезных американских инвестиций в Украине помогло бы удерживать интерес к Украине при любом раскладе в отношениях между Киевом и Вашингтоном.

В некоторых сферах интерес к сотрудничеству есть. Прежде всего, речь идет о сельском хозяйстве, энергетике и секторе IT. Перспективным выглядит также сотрудничество в авиации.

Инвесторы из США называют три ключевых препятствия для работы в Украине: коррупция, нереформированная судебная система и бюрократия.

Коррупция в Украине для американского бизнеса – гораздо более серьезная проблема, чем для инвесторов из других стран, учитывая существование в США специального законодательства (Foreign Corrupt Practice Act), предусматривающего строгую ответственность за коррупционные действия за рубежом.

Опрос Американской торговой палаты в Украине показал, что

73% представителей бизнеса, являющихся членами AmCham, не увидели уменьшение уровня коррупции в Украине с 2014 года.

Еще 88% непосредственно сталкивались со случаями коррупции при ведении бизнеса в Украине, 82% считают искоренение коррупции приоритетом номер один для улучшения бизнес-климата в Украине.

Из положительного: 51% членов палаты оптимистически настроены относительно борьбы с коррупцией в Украине в 2016 году.

Интерес американского бизнеса традиционно наблюдается и к процессу приватизации – в частности, Одесского припортового завода, в сфере энергодистрибуции и машиностроения.

Прозрачная приватизация является критической для реализации бизнес-интересов со стороны США. Государственные предприятия не должны в очередной раз стать ценными призами для олигархов – это один из главных месседжей как американских чиновников, так и бизнесменов.

Американские партнеры советуют заинтересовывать Украиной американские компании среднего размера, а не фокусироваться исключительно на глобальных компаниях. Однако нужно понимать, что это будет возможно только при существенном улучшении бизнес-климата.

Сегодня главным вызовом является репутация Украины как бизнес-партнера. Она катастрофична. Нужны истории успеха.

Украинскому бизнесу нужны также истории успеха на американском рынке.

Уже есть компании, которые смогли закрепиться на американском рынке. По некоторым товарным позициям (в секторе инертных газов) объем поставок из Украины в США достигает 35-50% всего американского импорта.

С американской стороны были сняты тарифные ограничения по 3800 товарным позициям Украины. Практически без пошлины можно уже продавать на территории США: кондитерские изделия, овощи, консервы, грецкие орехи, крупы и муку из овса и кукурузы. В промышленной сфере – пигменты и препараты, изготовленные на основе диоксида титана, столярные изделия, части железнодорожных локомотивов, вагонов и подвижного состава.

Отметим: эта информация часто просто неизвестна украинскому бизнесу.

Первая части исследования; публикуется со значительными редакционными сокращениями.

Полная версия исследования представлена Институтом мировой политики на публичном мероприятии во вторник и опубликована на сайте ИМП

Автор: Алена Гетьманчук,

директор Института мировой политики