"Европейская правда" завершает публикацию исследования Института мировой политики, посвященного мировому опыту урегулирования конфликтов. Для этого был проанализирован опыт решения конфликтов в Великобритании, Анголе, Либерии, Хорватии, Боснии, Косово, Молдове, Грузии и Республике Кипр.

Изучение этого опыта может помочь найти оптимальную модель для Украины, которая будет приемлемой как для нашей страны, так и для Запада.

Первые материалы были посвящены опыту организации миротворческих миссий, процессу разоружения и реинтеграции оккупированных территорий, а также условиям амнистии боевиков.

Последняя статья посвящена проведению выборов на оккупированных территориях. Как показывает мировой опыт, в случае поспешного проведения выборы не только не способствуют завершению конфликта, но и разжигают его с новой силой.

Текст исследования подается в редакторской обработке.

* * * * *

Выборы – это ключевой элемент постконфликтного урегулирования, мера, призванная установить демократию и положить начало реинтеграции постконфликтных территорий. Исследование 233 конфликтов во всем мире свидетельствует, что демократические выборы и установление демократического режима более успешно для постконфликтного урегулирования, чем любая другая политическая система.

В то же время международный опыт проведения выборов на постконфликтных территориях свидетельствует, что

преждевременное проведение выборов и/или ненадлежащая подготовка к ним не только не способствует примирению и реинтеграции, но и может спровоцировать возобновление боевых действий.

В частности, международный опыт решения локальных конфликтов дает основания считать, что соблюдение четкой последовательности этапов мирного урегулирования является одним из ключевых факторов успешной реализации мирных соглашений.

Предпосылками выборов являются:

Разоружение и демилитаризация

Анализ опыта организации и проведения выборов на постконфликтных территориях демонстрирует, что выборы можно проводить только на демилитаризованной территории, ведь сторона, которая проигрывает выборы, может попробовать с помощью оружия изменить результаты волеизъявления.

Например, опыт Анголы показывает, что при проведении выборов до завершения процесса разоружения возрастает вероятность возобновления вооруженного противостояния.

В 1992 году правящая партия Анголы – МПЛА выиграла выборы с небольшим отрывом в 1-2%. Политическая сила УНИТА не согласилась с таким результатом и решила его обжаловать. Наличие оружия у УНИТА, оставшегося из-за отставания от графика разоружения, позволило использовать его против членов и сторонников партии МПЛА. Это привело к новой гражданской войне, которая фактически продолжалась до 2004 года (до смерти лидера УНИТА Жонаса Савимби).

Результаты доклада Центра международных миротворческих операций (Center for International Peace Operations (ZIF)) и Международного центра проведения миротворческих тренингов им. Кофи Аннана (Kofi Annan International Peacekeeping Training Centre (KAIPTC)), подготовленного на основе анализа конфликтов во всем мире тридцатью ведущими экспертами, демонстрируют, что выборы не могут происходить при отсутствии необходимого безопасного окружения (а sufficiently secure environment) и дееспособных институтов. К тому же речь идет не только о безопасности волеизъявления избирателей, но и о безопасном участии всех партий и кандидатов.

Выборы можно проводить только тогда, когда границы государства находятся под его полным контролем или контролем международных наблюдателей, в противном случае нет никаких гарантий безопасности в день голосования, а также есть высокая вероятность участия в выборах лиц, не являющихся гражданами государства.

В успешных случаях урегулирования конфликта – в частности, в Хорватии, Боснии, Косово и Либерии – выборы происходили после установления эффективного контроля за пересечением границы.

Создание независимой избирательной комиссии (институциональное обеспечение проведения выборов)

Работа независимой избирательной комиссии имеет чрезвычайно важное значение для успешного проведения выборов в постконфликтный период. Более того, масштабные исследования Рафаэля Лопес-Пинтора доказывают, что критически важно, чтобы организацией выборов занималась не временная комиссия, созданная ad hoc, а постоянная независимая избирательная комиссия.

Ее политическая неангажированность определяет уровень доверия к результатам выборов, а соответственно, и стабильность политической ситуации. Создание подобного органа должно стать одним из первых шагов в постконфликтном урегулировании. Для гарантирования прозрачности и независимости процесса следует рассмотреть возможность включения в состав центральной и местных комиссий представителей международных организаций, прежде всего ОБСЕ.

Участие ВПЛ и беженцев

Только возвращение вынужденно перемещенных лиц (ВПЛ) и беженцев в свои родные города и села способно обеспечить долговременный мир, в противном случае речь идет лишь об электоральных манипуляциях.

В Боснии международные организации основную ставку делали на то, что ВПЛ и беженцы будут голосовать не "заочно", а лично в местах своего прежнего проживания. Однако для возвращения потребовалось время, что является дополнительным аргументом в пользу отсрочки выборов.

В случае Украины рассматривается возможность дистанционного голосования, хотя организационно это достаточно сложно, а результаты выборов могут быть поставлены под сомнение в целом.

Впрочем, если стоит глобальный вопрос безопасности, то голосование "заочно" может быть оправданным, ведь право на жизнь является базовым.

Обеспечение "нейтральной политической среды" во время предвыборной кампании

Важную роль в создании такой среды играют СМИ, а поэтому представляется полезным опыт Боснии по созданию специального органа для мониторинга медиа-контента на соблюдение профессиональных стандартов журналистики.

Параллельно следует разработать документ, который бы определял стандарты и принципы поведения СМИ, а также механизм применения санкций (как против внутренних, так и внешних СМИ) в случае их нарушения.

Это будет способствовать честности и демократичности проведения выборов – уменьшению манипуляций со стороны масс-медиа, контролируемых отдельными партиями или лицами, а в итоге – укреплению позиций умеренных сил.

Участие международных организаций в подготовке и мониторинге за выборами как способ обеспечения их легитимности

Роль международных организаций, прежде всего ОБСЕ, не должна ограничиваться наблюдением.

Выборы, организованные и проведенные под руководством международной структуры, будет труднее оспорить. Лидеры сепаратистов будут иметь значительно более узкое поле для маневра, чем в случае организации выборов центральной властью страны.

Распределение обязанностей между международными организациями и национальным правительством должно быть четко определено в широком мирном соглашении, признанном всеми сторонами конфликта.

Выполнение всех этапов подготовки к выборам и соблюдение всех договоренностей

Заранее определенная дата голосования (до фактического выполнения всех этапов урегулирования конфликта) подрывает усилия по обеспечению честного и открытого избирательного процесса.

Рекомендация не спешить особенно касается международных посредников, которые фактически легитимизируют проведение выборов и их результаты.

Например, выборы 1992 года в Либерии были признаны легитимными, несмотря на отсутствие свободного доступа к СМИ всех политических представителей. Из-за авторитарных действий новоизбранного президента Тейлора в Либерии через два года после выборов началась вторая гражданская война.

В случае Боснии ОБСЕ под давлением западных правительств санкционировала проведение выборов, проигнорировав отсутствие ряда условий для демократического голосования. Как следствие, после национальных выборов на ведущих должностях оказались люди, мало заинтересованные в полной реализации мирного соглашения.

Значительный временной промежуток между прекращением огня и проведением выборов (2-3 года)

Изменение избирательного законодательства требует предоставления как минимум года всем участникам избирательного процесса (комиссиям, партиям, избирателям и т.п.) для ознакомления с новыми правилами и налаживания работы.

Это время необходимо не только для того, чтобы обеспечить условия для честного и свободного волеизъявления, но и для формирования умеренной местной силы, способной создать противовес влиянию сторонников радикального курса. Именно это, а не выборы, должно быть целью мирного урегулирования, как гарантия необратимости процесса.

 Исследования конфликтов в постконфликтный период показали, что несвоевременное проведение выборов в "хрупком постконфликтном обществе" приводит к еще большей эскалации противостояния. В целом исследователи проанализировали 58 случаев проведения выборов в постконфликтной среде с 1960 по 2002 годы и увидели такую зависимость:

если выборы проводятся меньше чем через два года после прекращения огня, в случае молодых демократий, и меньше чем через год после прекращения огня – в случае развитых демократий, это приводит к возобновлению вооруженного противостояния.

Проведение выборов через три года после прекращения огня наиболее благоприятно для стабилизации ситуации и сохранения мира.

Выборы как элемент урегулирования конфликта в рамках "Минских договоренностей"

"Комплекс мероприятий, направленный на имплементацию Минских договоренностей", недостаточно четко определяет очередность проведения выборов относительно других элементов урегулирования, кроме восстановления контроля над границей, которое согласно п. 9 должно состояться в первый день после проведения местных выборов.

В то же время в этих договоренностях прописано, что выполнение пунктов, которые непосредственно влияют на создание безопасной среды на постконфликтной территории (прекращение огня, отвод тяжелого вооружения), должно предшествовать принятию изменений в Конституцию Украины и местным выборам.

Несмотря на это, на Украину осуществляется давление со стороны России и частично международных игроков в отношении скорейшего окончания конституционной реформы с целью децентрализации и проведения местных выборов на оккупированных территориях.

Партнеры Украины в рамках "нормандской четверки" не скрывают, что считают выборы краеугольным камнем урегулирования конфликта. В то же время международный опыт урегулирования конфликтов показывает: такой подход может обеспечить быстрый, но не устойчивый результат.

Рекомендации для Украины

1. Четко декларировать своим зарубежным партнерам, что проведение выборов на оккупированной части Донбасса до разоружения, демилитаризации, восстановления контроля над границей, надлежащего законодательного и институционального обеспечения выборов не приведет к решению конфликта.

Западные партнеры Украины должны четко осознавать последствия, к которым приведет напряжение в обществе во всей Украине, а также эскалация конфликта на востоке государства, вызванная непоследовательной подготовкой выборов.

2. Настаивать на уточнении графика каждого этапа урегулирования конфликта (например, в виде широкого мирного соглашения) с целью отведения по меньшей мере двух-трех лет на подготовку к выборам с момента полного прекращения огня.

3. Требовать определения участия международных организаций в проведении выборов и подготовке к ним.

Украина должна настаивать на проведении мер по обеспечению безопасности (разоружение, демилитаризация, что должно быть подтверждено ОБСЕ, контроль над границей) до запуска процесса организации выборов. Иначе их проведение может привести к еще большему обострению противостояния.

4. Проведение выборов в ОРДО/ОРЛО после выполнения всех других этапов мирного урегулирования – разоружения, демилитаризации и т.п. – должно осуществляться в соответствии с новым законом, который бы учитывал недостатки действующего законодательства и соответствовал критериям ОБСЕ по проведению выборов.

Авторы: эксперты Института мировой политики Дарья Гайдай, Екатерина Зарембо, Леонид Литра, Ольга Лымарь, Ярослав Литвиненко, Иван Мединский