"Европейская правда" продолжает публикацию исследования Института мировой политики, посвященного мировому опыту урегулирования конфликтов. Для этого был проанализирован опыт решения конфликтов в Великобритании, Анголе, Либерии, Хорватии, Боснии, Косово, Молдове, Грузии и Республике Кипр.

Изучение этого опыта может помочь найти оптимальную модель для Украины, которая будет приемлемой как для нашей страны, так и для Запада.

Первые два материала были посвящены опыту организации миротворческих миссий, а также процессу разоружения и реинтеграции оккупированных территорий. Новая статья анализирует мировой опыт проведения амнистии боевиков – необходимого, но чрезвычайно противоречивого процесса, который всегда будет неоднозначно восприниматься обществом.

Текст исследования подается в редакторской обработке.

* * * * *

Вопрос амнистии остается одним из наиболее противоречивых элементов процесса урегулирования конфликта на Донбассе.

В общественном дискурсе понятие амнистии тесно связано с прощением и забвением преступлений, совершенных во время конфликта. В украинских медиа вопрос амнистии часто изображается именно как "безнаказанность для боевиков", что, конечно, вызывает жесткое неприятие в обществе.

В то же время отсутствие общественной поддержки процесса конфликтного урегулирования, в частности, таких наиболее дискуссионных элементов, как амнистия, ставит под сомнение успешность реинтеграции и увеличивает риск возобновления противостояния.

Для того чтобы амнистия стала инструментом примирения и реинтеграции, а не средством избежания военными преступниками наказания, Украине стоит воспользоваться рядом превентивных механизмов, апробированных во время постконфликтного миростроительства в других странах.

Что такое амнистия: позиция ООН

Под амнистией в международной практике понимают отказ от уголовного преследования и, в определенных случаях, гражданских исков против лица или группы лиц за определенные преступления, совершенные в прошлом, а также аннулирование ранее установленной юридической ответственности. Это отличает амнистию от помилования – официального решения, освобождающее уже осужденного или группу осужденных от отбывания наказания.

Дебаты о применении амнистии в процессе урегулирования конфликтов, как правило, ведутся вокруг противопоставления "мир против справедливости".

Международное право предусматривает обязательство государства, на территории которого происходил вооруженный конфликт международного характера, стремиться к проведению амнистии.

Так, статья 6(5) Дополнительного протокола II к Женевским конвенциям устанавливает: "После завершения военных действий органы, находящиеся у власти, стремятся предоставить как можно более широкую амнистию лицам, участвовавшим в вооруженном конфликте, и лицам, лишенным свободы по причинам, связанным с вооруженным конфликтом (...)".

В прошлом были случаи, когда посредники ООН призывали стороны конфликта согласиться на широкую амнистию с целью прекращения конфликта.

Однако за последние 10-15 лет подобный подход, который критиковали правозащитники, потерял поддержку среди высшего руководства ООН, в том числе и в связи с негативным опытом применения широких амнистий.

В докладе 2004 года о верховенстве права и переходном правосудии во время и после конфликта генеральный секретарь ООН Кофи Аннан прямо признавал, что "тщательно разработанные законы об амнистии могут помочь в возвращении и реинтеграции, и их следует поощрять", однако

"в мирных соглашениях, которые поддерживает ООН, не может содержаться обещание амнистии за геноцид, военные преступления, преступления против человечности или грубые нарушения прав человека".

В своей политике в отношении амнистии ООН базируется на нескольких основных принципах. Так, государства должны:

а) обеспечить, чтобы лица, ответственные за серьезные нарушения прав человека и гуманитарного права, были привлечены к ответственности;

б) обеспечить жертвам право на правовую защиту, в частности на компенсацию;

в) амнистия не может мешать жертвам или всему обществу узнать правду о преступлениях.

Как видим, международное право и политика ООН не исключают использования в постконфликтном урегулировании такого инструмента, как амнистия, однако устанавливают определенные пределы его допустимо применение.

Амнистия действительно играет важную роль в прекращении вооруженного противостояния и примирении, однако ценой мира не может быть иммунитет для лиц, ответственных за тяжкие преступления. Мир, добытый таким путем, усиливает чувство безнаказанности и вседозволенности, что никоим образом не способствует восстановлению верховенства права и установлению демократических институтов на постконфликтной территории.

Какие преступления не подпадают под амнистию?

Прежде всего, это преступления против общего международного права, определенные в Римском статуте Международного уголовного суда (МУС), поскольку речь идет о "самых серьезных преступлениях, вызывающих озабоченность всего международного сообщества", которые "не должны оставаться безнаказанными".

Это геноцид, преступления против человечности и военные преступления. В контексте событий, происходивших в Донецкой и Луганской областях Украины, начиная с 2014 года, следует говорить о преступлениях против человечности и военных преступлениях.

1. Преступления против человечности определены в статье 7 Римского статута МУС.

К таким преступлениям относятся убийство, истребление, порабощение, депортация или насильственное перемещение населения, заключение или другое жестокое лишение физической свободы в нарушение основополагающих норм международного права, пытки, изнасилования, сексуальное рабство, принуждение к проституции, принудительная беременность или любые другие формы сексуального насилия такой же тяжести, преследование какой-либо конкретной группы или общности по политическим, расовым, национальным, этническим, культурным, религиозным, гендерным или другим мотивам; насильственное исчезновение людей; преступление апартеида; другие бесчеловечные деяния аналогичного характера, заключающиеся в умышленном причинении сильных страданий или серьезных телесных повреждений либо серьезного ущерба психическому или физическому здоровью человека.

2. Военные преступления, также известные как серьезные нарушения международного гуманитарного права.

Основными договорными источниками международного права, регулирующими поведение участников международных и немеждународных конфликтов, являются Женевские конвенции 1949 года и дополнительные протоколы к ним 1977 года. Самый современный перечень военных преступлений как в международных, так и в немеждународных вооруженных конфликтах приводится в статье 8 Римского статута Международного уголовного суда.

Важно помнить, что военными преступлениями являются не любые, а именно серьезные нарушения международного гуманитарного права (законов и обычаев войны).

Общепризнано, что амнистия не может касаться ни преступлений против человечности, ни военных преступлений. К тому же они не имеют сроков давности.

Амнистия: законодательное обеспечение

Мировая практика применения амнистии в постконфликтном урегулировании предлагает значительное разнообразие законов, начиная от тех, которые предусматривали полное освобождение от наказания без всяких условий, до ограниченных законов об амнистии, которые разрабатывались как дополнение к другим механизмам правосудия в постконфликтный период.

Обычно каждое государство самостоятельно определяет перечень правонарушений, в отношении которых применяется или не применяется амнистия, учитывая местную ситуацию и цели амнистии. ООН, в свою очередь, пытается гарантировать, что государства в этих законах придерживаются взятых на себя обязательств в сфере прав человека, и избежать ситуации, когда ценой мира становится безнаказанность.

Например, хорватский закон об амнистии от 1996 года также предусматривал амнистию от уголовного преследования и судебного разбирательства за преступные деяния, совершенные во время войны. В то же время хорватское правительство по требованию международных посредников обнародовало списки лиц, которых подозревали в тяжких преступлениях (списки военных преступников), которые после этого фактически получили возможность покинуть территорию Хорватии.

В случае Республики Македония амнистия не распространялась на наиболее серьезные нарушения гуманитарного права, имеющие характер военных преступлений. Фактически, это означало, что объектом уголовного преследования становились лица, которые несли главную ответственность, принимали решения и отдавали приказы.

В случае Боснии и Герцеговины международное сообщество также осуществляло давление на боснийское правительство с целью освобождения от преследования лиц за преступные деяния, совершенные во время конфликта, за исключением серьезных нарушений международного гуманитарного права.

В рамках мирного процесса в Северной Ирландии, где противостояние продолжалось три десятилетия, правительство Великобритании согласилось на "ускоренное освобождение арестованных", механизм и сроки которого определялись Белфастским мирным соглашением. Осужденные отбывали часть срока в тюрьме (в зависимости от тяжести совершенных преступлений) и освобождались под расписку.

Принципиально то, что бывшие заключенные могли снова быть арестованы в случае, если их подозревали в содействии терроризму или их вооруженная группировка нарушала режим прекращения огня.

Это означало, что освобожденным заключенным было выгодно, чтобы режим прекращения огня соблюдался.

Амнистия в украинском законодательстве предусматривает частичное или полное освобождение лица от отбывания наказания при наличии обвинительного приговора и никоим образом не ставит под сомнение правомерность уголовного преследования. Такая трактовка амнистии отличается от понимания амнистии в рамках постконфликтного урегулирования, которое предусматривает отказ от уголовного преследования за определенные преступления как такового.

Учитывая это, применение украинского закона об амнистии в процессе урегулирования конфликта на Донбассе представляется весьма проблематичным.

В "Комплексе мероприятий по выполнению Минских соглашений" от 12 февраля 2015 пунктом 5 предусматривалось: "обеспечить помилование и амнистию путем вступления в силу закона, запрещающего преследование и наказание лиц в связи с событиями в отдельных районах Донецкой и Луганской областей Украины".

Соответствующий закон был принят парламентариями 16 сентября 2014 года, однако так и не вступил в силу.

Однако, согласно этому закону, в перечень преступлений, на которые не распространяется амнистия, вошли: посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля, военнослужащего, пограничника, работника правоохранительного органа и судьи, диверсия, умышленное убийство, пытки, захват или содержание лица в качестве заложника, торговля людьми, изнасилование, разбой, контрабанда, террористический акт, надругательство над могилой или над телом умершего, геноцид, посягательство на жизнь представителя иностранного государства и преступления против лиц и учреждений, имеющих международную защиту.

Учитывая масштаб, которого достигло противостояние на Донбассе, этот перечень кажется слишком широким.

Фактически, каждый участник НВФ, который принимал активное участие в боевых действиях и применял оружие против украинских военнослужащих, не подпадает под амнистию.

При этом опыт урегулирования конфликтов последних нескольких десятилетий свидетельствует о существовании общей тенденции объявлять ограниченную амнистию для лиц, которые несут "меньшую ответственность", то есть для рядовых участников противостояния.

Ограниченная амнистия за менее тяжкие преступления является международно признанной практикой, если она не означает безнаказанность, нарушение прав жертв на правду и компенсацию, а также сочетается с фактическим, а не формальным, преследованием лиц, виновных в грубых нарушениях гуманитарного права.

Несколько советов для Украины

Опираясь на положительный опыт применения амнистии и требования международного права, можно сформулировать общие рекомендации относительно обновленного закона об амнистии и его имплементации.

Амнистия должна внедряться параллельно с другими мерами, направленными на расследование или люстрацию.

Ратификация Украиной Римского статута, то есть признание юрисдикции Международного уголовного суда, подтвердит решимость Украины привлечь к ответственности лиц, которые несут главную ответственность за грубые нарушения прав человека, сделает бесперспективными какие-либо "закулисные" договоренности относительно иммунитета для отдельных лиц.

Закон об амнистии должен содержать конкретные условия ее предоставления.

Помимо добровольного разоружения, следует включить положения о готовности дать показания, что будет способствовать раскрытию правды о совершенных преступлениях, а значит, восстановлению справедливости. "Амнистия с условиями" обычно подразумевает предварительное расследование с целью определения индивидуальной ответственности лица, то есть может ли оно воспользоваться амнистией или нет.

Амнистия не должна противоречить национальному законодательству, международным правовым обязательствам государства и должна приниматься демократически избранным коллективным органом.

Необходимо обеспечить общественное обсуждение масштаба и целей амнистии. Разъяснения общественности необходимости амнистии и связей с другими механизмами постконфликтного правосудия помогут усилить легитимность этого решения.

Закон об амнистии должен содержать четкие временные рамки.

Положительное влияние закона об амнистии будет нивелировано, если у целевых групп, на которые он направлен, будут ожидания, что период действия амнистии будет продлен.

Амнистия должна предоставляться независимым и беспристрастным органом.

Существует два основных подхода к реализации амнистии: решение о ее применении может приниматься судом или специальной комиссией по вопросам амнистии. В любом случае необходимо обеспечить независимость и беспристрастность этого органа, в том числе в глазах жителей оккупированных территорий.

Учитывая дефицит доверия к украинской судебной системе, оптимальным вариантом представляется создание отдельного органа при участии международных правозащитных организаций для рассмотрения дел, связанных с применением амнистии.

Если выбор все-таки будет сделан в пользу украинских судов, стоит воспользоваться опытом Хорватии, когда иностранные специалисты помогали местным судам в процессе рассмотрения дел. Это будет служить гарантией независимости и беспристрастности решений.

Авторы: эксперты Института мировой политики Дарья Гайдай, Екатерина Зарембо, Леонид Литра, Ольга Лымарь, Ярослав Литвиненко, Иван Мединский