Действительно ли Украина опоздала на "поезд евроинтеграции"? В последнее время, особенно с ростом евроскептических настроений внутри ЕС, такая точка зрения становится все более распространенной.

Но так ли это на самом деле? До какого уровня сотрудничества с ЕС может дойти с действующей программой "Восточного партнерства" (ВП)?

Ведь сейчас уже произошло разделение стран ВП на две группы. С одной стороны, Беларусь, Армения и Азербайджан сделали выбор в пользу ограниченных отношений с ЕС и не стремятся к членству.

С другой – Грузия, Молдова и Украина сформировали группу стран, которые продвинулись дальше в своих отношениях с ЕС, подписали соглашения об ассоциации и являются полуконсолидированными демократиями. Эти три страны продемонстрировали определенный успех в переносе значительной части европейских правил в свое законодательство.

Однако "Восточное партнерство" не предусматривает получения самого заслуженного стимула от ЕС – перспективы членства. Подтверждением этого были слова Ангелы Меркель во время Рижского саммита ВП в 2015 году: "Восточное партнерство – это инструмент не для расширения Европейского Союза, а для сближения с ним".

При этом Украина всегда была самой активной в вопросах, касавшихся перспективы членства. Многие годы Киев предпринимал попытки включить перспективу членства в Соглашение об ассоциации, но из-за отсутствия консенсуса среди стран ЕС нам это не удалось.

Хотя на дипломатическом уровне этот вопрос достаточно регулярно поднимали, политическая элита Украины демонстрировала меньше рвения. О членстве вспоминали перед некоторыми общими для ЕС и Украины событиями или по случаю саммитов "Восточного партнерства", но почти никогда – в перерыве между ними.

В истории независимой Украины было по крайней мере две возможности подать заявку на членство в Евросоюзе: революции 2004 и 2014 годов. Это были моменты, когда такая заявка воспринималась бы по-другому. Как выразился один украинский чиновник,

на эмоциональной волне Украина могла бы уже подать заявку на членство в ЕС и получить положительный ответ.

Однако Украина решила вести диалог через налаженные дипломатические пути и оставаться предсказуемым партнером – то есть выбрала позицию, которая была весьма выгодна ЕС.

Молдова занимала менее активную позицию в вопросе членства в ЕС, за исключением 2013-2015 годов, когда чиновники всерьез обсуждали этот вопрос и даже обещали подать заявку в 2014 году.

Несмотря на определенные достижения некоторых реформ и либерализацию визового режима с ЕС, "демократические откаты" и коррупционные скандалы в Молдове затмили достигнутый прогресс. Как следствие, европейская идея, которую связывали с коррумпированными проевропейскими партиями, потеряла поддержку общества. От подачи заявки было решено отказаться, в частности, и по рекомендации должностных лиц ЕС.

Однако еще в 2013 году некоторые чиновники, в частности в Германии, публично обсуждали идею подачи Молдовой, которая считалась "историей успеха" "Восточного партнерства", заявки на членство. Более того, накануне парламентских выборов в ноябре 2014 года Ангела Меркель в письме к тогдашнему премьер-министру Молдовы Юрию Лянкэ, пожелав успеха на выборах, заявила, что эти выборы покажут, хотят ли граждане Молдовы и дальше бороться за перспективу членства в Европейском Союзе.

По сути, это означало, что Молдова получит перспективу членства, если после выборов продемонстрирует последовательность в проведении реформ.

Это предложение повторно прозвучало в феврале 2015 года, когда шли переговоры относительно нового правительства. Молдова, однако, пошла другим путем и из-за своих решений начала отдаляться от ЕС.

Как Киев и Кишинев, грузинская столица также выражала желание обратиться к ЕС с перспективой членства.

Каждый раз, когда ЕС предлагал Тбилиси некий политический документ, Грузия пыталась добавить туда идею о своей европейской перспективе. Первым подобным случаем стали переговоры относительно Плана действий Европейской политики соседства после Революции роз 2005-2006 годов. Второй раз этот вопрос возник в 2010 году, когда Европейский Союз и Грузия начали переговоры по Соглашению об ассоциации.

Но ЕС никогда не рассматривал просьбу Грузии всерьез.

Несмотря на усилия правительства Саакашвили и правительства "Грузинской мечты" (переговоры начались в 2010 году и закончились в 2013-м), статья 49 и право на европейскую перспективу в документе не упоминаются. Вместо этого ЕС признал европейские стремления Грузии, ее европейский выбор, а также ее статус как одной из стран Восточной Европы.

Вместе и до конца?

Однако, несмотря на определенные неудачи и недостаточное количество реформ, Грузия, Молдова и Украина, как и ранее, рассматривают возможность подачи заявки на членство в ЕС.

Хотя дискуссии ведутся вокруг подачи заявки как процесса, в действительности этот шаг имеет гораздо большее значение и последствия, поскольку в итоге это не только инструмент внешней политики, но и способ мобилизовать страну для проведения реформ и очищения политической элиты.

В Евросоюзе и ассоциированных странах "Восточного партнерства" формируется общее понимание, что сначала они должны имплементировать Соглашение об ассоциации, а потом претендовать на членство в ЕС.

Идея не спешить с заявкой представляется правильной, учитывая недавнее вступление в силу Соглашения об ассоциации. Однако через несколько лет это станет частью диалога, и подачу заявки не следует исключать.

Растет популярность идеи совместной заявки трех стран. Это очень деликатный вопрос, имеющий как свои преимущества, так и недостатки.

Конечно же, совместная заявка стала бы громким шагом, который невозможно проигнорировать. Но будут ли во всех трех странах необходимые условия для подачи заявки? Особенно если принять во внимание высокую вероятность прихода к власти пророссийского правительства в Молдове в случае досрочных выборов; возможные досрочные выборы в Украине, которые могут привести к формированию менее благосклонного к ЕС правительства и снижению поддержки ЕС; и, в конце концов, будущие парламентские выборы в Грузии в этом году.

Но даже если эти три страны вместе подадут заявки, рассматривать их будут отдельно, поэтому такого варианта, как балканский "Салоникийский процесс", для государств "Восточного партнерства" не будет.

Единственный вопрос, который остается актуальным для чиновников всех трех стран: каким же будет ответ ЕС?

Ответ во многом будет зависеть от момента, когда заявка будет подана – иными словами, от прогресса в имплементации Соглашения об ассоциации и ситуации внутри ЕС. Таковы основные элементы, на которые нужно обратить внимание, однако следует признать, что идеального момента для подачи заявки, наверное, не будет, а сценарий, при котором ЕС сам когда-нибудь предложит стране "Восточного партнерства" подать заявку на членство, еще менее вероятен.

По данным последнего опроса Евробарометра, который в трех государствах ВП воспринимается как достаточно пессимистичный,

большинство жителей 14 стран Евросоюза выступают против его расширения.

Самая сильная оппозиция – в Австрии (71%), Германии (67%), Люксембурге (64%), Франции (63%), Бельгии (61%) и Финляндии (61%). В то же время, в 13 странах-членах ЕС поддерживают дальнейшее расширение, в частности в Румынии (73%), Литве (64%), на Мальте (63%) и в Хорватии (61%).

Однако следует отметить, что в 2010 году вступление Украины в ЕС было более популярным среди граждан Евросоюза – тогда поддержка составляла 37%, а это больше, чем в Черногории (36%), Македонии (35%), Боснии и Герцеговины (35%), Сербии (34%) и Албании (29%).

Кроме того, последние "Трансатлантические тренды–2014" от GMF показали, что в целом большинство граждан ЕС (52%) соглашаются с тем, что Украине нужно предложить перспективу членства.

В поисках "окна возможностей"

Один из основных нарративов, которые доминируют среди грузинских, молдавских и украинских политиков, заключается в том, что "ни Европейский Союз, ни три государства "Восточного партнерства" пока не готовы к дальнейшему расширению и членству в ЕС".

То есть Грузия, Молдова и Украина должны ждать подходящего момента, своего "окна возможностей" — это значит сначала провести устойчивые реформы, предусмотренные Соглашением об ассоциации, включая создание углубленной и всеобъемлющей зоны свободной торговли, и только потом подавать заявку на членство в ЕС. Однако очень мало или вообще не обсуждается, что именно подразумевается под "окном возможностей" и что следует рассматривать как благоприятный момент для подачи заявки на членство в ЕС.

Политики также опасаются того, что без предварительного неофициального согласия со стороны стран-членов ЕС, в частности Германии и Франции, заявка может быть отклонена.

Отрицательный ответ подтвердит аргумент, который довольно часто используют "еврофобы" — что Украина, Молдова и Грузия не нужны Евросоюзу;

как следствие, популяризировать проевропейский курс станет сложнее и количество сторонников ЕС снизится.

Исчезнет тот диалог, который происходил под условным термином "конструктивной двусмысленности", когда каждая сторона может по-своему интерпретировать его содержание; необходимо будет занять более жесткую позицию в отношении ЕС.

Некоторые эксперты отмечают, что общественная реакция на потенциально отрицательный ответ будет зависеть от того, как местная политическая элита о ней говорить. Но, конечно, противники евроинтеграции будут использовать отказ как аргумент против заявителей.

Уровень поддержки ЕС в трех странах уже снижается.

Приведенные ниже графики показывают, что еще пять-шесть лет назад большинство граждан Украины, Молдовы и Грузии поддерживали интеграцию в ЕС. В 2015 году тенденция изменилась. Молдова находится ниже отметки в 50%, тем временем как поддержка в Украине и Грузии падает.

Причины этих тенденций разнообразны, но важнейшие — это разочарование в правящих политических элитах, которые позиционируют себя как проевропейские, и рост популярности мнения, что в ЕС нас никто не ждет.

Уровень общественной поддержки интеграции в ЕС

Действующая Еврокомиссия уже обозначила красную линию расширения, что обычно является прерогативой Совета ЕС или отдельных государств-членов — никакого расширения в ближайшие пять лет не будет.

Попытка опротестовать это мнение, особенно через упрек в адрес ЕС, вряд ли даст положительные результаты. Лучшим вариантом было бы запланировать заявку на членство и объявить, что она будет представлена ближе к концу мандата нынешней Еврокомиссии, чтобы уберечь нового президента ЕК от заявлений вроде тех, которые сделал Жан-Клод Юнкер.

Другая проблема – государства-члены и институты ЕС серьезно не рассматривали возможность предоставления европейской перспективы даже для "отличников" "Восточного партнерства". В отличие от ЕП, государства-члены все неохотнее воспринимают идею расширения ЕС, особенно когда Союз сталкивается с такими серьезными внутренними проблемами, как нынешний кризис беженцев.

Ряд государств-членов увеличили свои возможности препятствовать присоединению новых членов к ЕС. Например, согласно изменениям, внесенным в Конституцию Франции, правительство обязано провести референдум, чтобы ратифицировать договор о вступлении нового члена в случае отсутствия квалифицированного большинства в поддержку этого решения в обеих палатах парламента.

Другие государства также рассматривают возможность ввести новые конституционные требования к ратификации договоров о присоединении в виде 2/3 квалифицированного большинства в парламенте.

Кроме того, недавний референдум в Нидерландах по Соглашению об ассоциации ЕС с Украиной показал, что страны-члены все чаще сомневаются в вопросах углубления отношений с внешними партнерами. Хотя в голландском случае реальной причиной проведения плебисцита, как признавались сами организаторы, было ослабление ЕС и на самом деле он не касался Украины.

Как три страны ставили под угрозу свои шансы

Существует также темная сторона усилий Грузии, Молдовы и Украины для получения перспективы членства. Три страны тоже несут большую ответственность за то, как их воспринимают в ЕС и каковы их шансы получить положительный ответ.

Послужной список Украины в сфере реформ, или антиреформы в ряде случаев во времена Януковича, бросает тень на сегодняшние требования Киева относительно углубления отношений с ЕС. Более того, речь идет не только о президентстве Януковича, но и о периоде после Оранжевой революции.

Всеобъемлющая коррупция, которую считают еще худшей, чем в России, также остается одним из аргументов, играющим против Украины.

Сегодня Киев демонстрирует большую готовность реформировать страну, учитывая мощный запрос со стороны населения, но еще слишком рано делать какие-либо выводы о том, является ли Украина надежным реформатором. Нужно, чтобы были запущены ключевые реформы, а послужной список оставался положительным по крайней мере несколько лет.

В отличие от Украины, которая стремится стать лучшей из худших, Молдова последние два года двигалась в обратном направлении. Коррупция в банковском секторе, которая всплыла на поверхность два года назад после того, как обнаружили пропажу $ 1 млрд, отбросила назад отношения Молдовы и ЕС.

После достаточно положительных результатов отдельных реформ и налаживания диалога с ЕС внутриполитическая вражда и доминирование политических интересов в работе ряда государственных учреждений серьезно подорвали имидж Молдовы.

Недавний лидер "Восточного партнерства", Молдова медленно отстает от Грузии и Украины по причине вышеуказанных проблем и политических потрясений, которые сдерживают ее демократическое развитие.

Грузия также испытала трудности на пути европейской интеграции. При президенте Саакашвили политические свободы оказались под угрозой, были выявлены массовые нарушения прав человека в пенитенциарной системе.

Несмотря на рекомендации Европейского Союза, ни предыдущему, ни нынешнему правительствам Грузии не удалось провести глубокую и всеобъемлющую реформу в сфере правосудия путем реформирования прокуратуры и судебной системы.

ЕС регулярно выражал обеспокоенность нарушениями прав частной собственности в Грузии. Избиение мирных демонстрантов в Тбилиси в ноябре 2007 года и прекращение трансляции Imedi TV нанесли серьезный ущерб процессу интеграции Грузии в ЕС.

Три страны сделали много ошибок на протяжении своей короткой истории европейской интеграции. Однако недавняя история их взаимоотношений с ЕС показывает, что эти страны могут мобилизоваться, когда это необходимо.

Опыт реализации Плана действий по визовой либерализации показал, что бюрократы и политическая элита способны побороть серьезные трудности и пойти на компромиссы для внедрения реформ.

Все три страны продемонстрировали хорошую координацию в имплементации реформ в миграционной сфере, борьбе с коррупцией, улучшении контроля над границей и в сфере прав человека. И хотя страны достигли разных результатов (кто-то более успешных, кто-то – менее), трудно поверить в то, что реформы, запущенные в рамках процесса визовой либерализации, стали бы реальностью без вознаграждения со стороны ЕС.

Уроки из опыта балканских стран

Пример балканских стран может быть очень поучителен в отношении процесса получения перспективы членства в ЕС и дальнейшей интеграции.

Например, можно обратиться к опыту Македонии, которая подала заявку на членство в 2004 году. Когда ЕС узнал о намерении Македонии, немало государств-членов, в том числе Германия и Франция, направили своих высокопоставленных чиновников в Скопье, чтобы убедить македонское правительство отказаться от своих замысла.

Несмотря на все давление, в частности угрозы Франции ветировать это решение, Македония подала заявку и получила статус кандидата в декабре 2005 года.

Этот пример доказывает: хотя позиции стран-членов важны, однако не менее важны в ЕС правила.

То, что желание Македонии получить статус кандидата реализовалось, объясняется прежде всего тем, что страна сама инициировала этот процесс и действительно стремилась достичь своей цели.

Тот же путь, похоже, сейчас проходит Босния и Герцеговина, которая подала заявку в феврале 2016 года. Страна, которая, по мнению многих, была обречена на поражение после заключения Дейтонских соглашений, достигла значительного прогресса, которого, впрочем, недостаточно для того, чтобы претендовать на членство.

Представители трех ассоциированных стран "Восточного партнерства" часто подчеркивают, что их страны имеют такие же обязательства, как будущие члены ЕС на Балканах, но, в отличие от них, Грузия, Молдова и Украина не имеют статуса кандидатов и находятся в менее благоприятных экономических условиях, не получая доступа к ряду инструментов финансирования ЕС.

Но получение статуса кандидата никоим образом не является целью само по себе: это лишь помогает стране осознать свои проблемы и мобилизоваться для лучшей координации и имплементации реформ.

Заметно, что

после вступления Хорватии в 2013 году процедуры расширения усложнились также институционально.

Теперь процесс проверки начинается еще до старта переговоров о вступлении, чего не было в случае с Хорватией. После того, как страна подает заявку на вступление и Европейский совет подтверждает ее (дает положительный ответ на запрос Европейской комиссии), ЕК направляет стране анкету из 2500 вопросов по разделам, которые будут обсуждаться на предстоящих переговорах.

Если бы Украину, Грузию и Молдову попросили ответить на вопросы этой анкеты, стало бы очевидным, что их достижения во многих направлениях намного лучше, чем у ряда стран-кандидатов или даже некоторых стран-членов.

Около 500 вопросов анкеты касаются свобод, безопасности и правосудия – сфер, хорошо знакомых трем ассоциированным странам "Восточного партнерства" благодаря процессу визовой либерализации.

Другие сферы, которые тоже охватывает анкета, например конкуренция, транспорт, энергетика, являются частью соглашений об ассоциации, ЗСТ и Энергетическом сообществе. Это значит, что страны "Восточного партнерства" уже приняли необходимое законодательство в этих сферах и частично его имплементировали. ЕС был положительно удивлен тем, как Молдова, Грузия, а потом Украина действовали в рамках процесса визовой либерализации.

Анализ экономических и политических показателей стран Западных Балкан в 2003 году, когда ЕС предоставил им европейскую перспективу, и сравнение их с показателями Грузии, Молдовы и Украины свидетельствует, что в большинстве случаев последние находятся в гораздо лучшем положении, чем западнобалканские государства находились тогда.

Если взять ВВП на душу населения, то Грузия имеет лучшие показатели, чем три балканские страны — Македония, Албания и Босния и Герцеговина в 2003 году.

ВВП на душу населения ЕС и стран Западных Балкан на момент обретения ими европейской перспективы в 2003 году

ВВП на душу населения в долларах США в ассоциированных государств ВП и ЕС в 2014 году

Схожая ситуация – и в неэкономических рейтингах.

В частности, в 2014 году Грузия заняла 50-е место в Индексе восприятия коррупции, что значительно выше, чем все страны Западных Балкан в 2003 году. Более того, по состоянию на 2014 год показатели Грузии лучше, чем у шести членов ЕС, в том числе некоторых старых государств-членов.

Впрочем, Молдова и Украина имеют более скромные успехи в этой сфере.

Гибридное право вето России

Хотя официально Россия не может воздействовать на процесс вступления в ЕС Грузии, Молдовы и Украины, ее позиция косвенно все же влияет на дискуссию по этому вопросу.

С российской точки зрения, государствам "Восточного партнерства" следует оставаться нейтральными и быть, по крайней мере, буферной зоной, если уже не членами возглавляемого Россией Евразийского союза.

В тени ЕС Россия видит в НАТО, а потому стремится получить право вето в отношении любых важных изменений в регионе "Восточного партнерства", которые могут противоречить интересам России. Свежие примеры интервенции в Украину и относительно недавние аналогичные действия в отношении Грузии и Молдовы демонстрируют, что Россия серьезно относится к защите своего "жизненного" пространства.

Если Евросоюз после всего, что произошло, вернется к принципу "бизнес как всегда" в отношениях с Россией, особенно под влиянием сирийского кризиса и террористических угроз в ЕС, то это будет означать, что ЕС признает за Россией право вето в регионе.

Практическим проявлением такого признания станет тот факт, что в будущем расширение трансатлантических институтов на постсоветском пространстве будет невозможно без согласия России.

Тот факт, что у стран, подписавших Соглашение об ассоциации, есть сепаратистские регионы на их территории, не такой существенный, как кое-кто изображает.

Решение территориальных конфликтов не является необходимым предварительным условием для вступления в ЕС (доказано на примере Кипра).

Препятствиями на пути в ЕС могут быть различные проблемы, возникающие вследствие конфликта: таможенный контроль, предотвращение контрабанды и т.п. Но если Украина, Грузия и Молдова смогут эффективно контролировать миграционные потоки и движение товаров, то это не должно стать преградой, которая бы удерживала их от процесса вступления в ЕС.

Особенно позитивным и несколько неожиданным результатом стало то, что эксперты из всех трех стран ВП и ЕС поддерживают идею, что заявка на членство в Евросоюзе повысит шансы урегулирования конфликтов на территории Грузии, Молдовы и Украины.

Как и в случае Балкан, это могло бы стать проектом для мира. Евроинтеграция будет служить инструментом реинтеграции стран, если будут очевидны ее преимущества.

Однако, как показывает опыт Сербии и Косово, не следует быть слишком оптимистичными, даже учитывая то, что конфликт в Косово никоим образом нельзя сравнивать с конфликтами в Грузии, Молдове и Украине.

А следовательно, мнение, что процесс вступления и присоединения к ЕС будет способствовать в дальнейшем урегулированию этих конфликтов именно в пользу Украины и Грузии, тоже может оказаться иллюзией.

Авторы:

Леонид Литра, старший аналитик Института мировой политики (Украина, Молдова)

Иване Чхиквадзе, менеджер программ по европейской интеграции фонда "Открытое общество" (Грузия)

Статья базируется на данных записки "Перспектива членства в ЕС для Грузии, Молдовы и Украины: невозможная, забытая или скрытая?", представленной во время мероприятия, организованного Институтом мировой политики