Парламент идет на рекорд: ранее на рассмотрении Верховной рады находилось чуть более 2 тысяч законопроектов, на сегодня эта цифра возросла вдвое.

Казалось бы, есть основания гордиться тем, как монументально мы встречаем вторую годовщину временного применения Соглашения об ассоциации между Украиной и Евросоюзом. Но на фоне этого сизифова труда по законотворческой письменности парламент не смог принять хотя бы те 20 стратегически важных законопроектов, которые нужны для процесса евроинтеграции.

Более того, эксперты рано обрадовались принятию ряда экологических законопроектов – президент Украины наложил вето на закон "Об оценке воздействия на окружающую среду", и этот факт очень порадовал аграриев.

Мы топчемся на месте, но требуем, чтобы ЕС засчитал нам "большой объем" проделанной работы, и удивляемся, почему этого не происходит.

Что важнее – окружающая среда или бизнес?

Текущая сессия парламента была отмечена динамичным принятием евроинтеграционных законов. Приняты базовые законы о национальном регуляторе в сфере энергетики и коммунальных услуг, об оценке воздействия на окружающую среду (тот самый, что уже ветирован), о стратегической экологической оценке, об управлении водными ресурсами по бассейновому принципу.

Кроме того, некоторые "экологические" законопроекты приняты за основу, так же, как и законопроект о рынке электроэнергии, об электронных доверительных услугах.

На очереди – ряд инициатив в сфере энергоэффективности.

Что касается вето президента на закон об оценке воздействия на окружающую среду (регистрационный номер 2009-а-д), то ситуация кажется как минимум странной. Этот стратегический документ разрабатывался почти год, с учетом директив ЕС и европейского опыта – на основе директив Европейского Союза 2011/92 об оценке воздействия отдельных государственных проектов и программ на окружающую среду и 2003/4 о доступе общественности к экологической информации.

Имплементация указанных директив должна быть осуществлена до конца этого года для выполнения обязательств по Соглашению об ассоциации.

Ветированный закон был призван ввести в Украине процедуру оценки влияния определенных видов хозяйственной деятельности, которые могут иметь влияние, в том числе значительное, на окружающую среду.

Так, идея законопроекта повысить гарантии соблюдения принципа предотвращения экологического ущерба (precautionary principle), что составляет основу экологической политики Европейского Союза, является новой для украинских реалий. Да, понятно, что есть значительное лобби в бизнес-среде, которое не привыкло думать о вреде для окружающей среды.

Но трудно согласиться с опасениями, что законопроект 2009-а-д мог бы привести к "созданию искусственных препон для реализации конституционного права на предпринимательскую деятельность". В европейском праве такая концепция предотвращения вреда окружающей среде вместо нашего отечественного принципа "ликвидации последствий" действует и не вредит тамошнему бизнесу.

Видимо, все же надо менять ментальность: что приоритетнее – предпринимательство или качество жизни.

Верховная рада должна рассмотреть (с учетом принятых за основу и тех, которые не рассмотрены в комитетах или еще не внесены в сессионный зал) еще более 20 законопроектов, которые направлены непосредственно на выполнение Соглашения об ассоциации.

В мае этого года эксперты Украинской Национальной платформы Форума гражданского общества Восточного партнерства составили перечень этих законопроектов и передали его председателю Верховной рады и премьер-министру.

Успехи есть, но критерии не выполняются

Отмечая вторую годовщину ратификации Соглашения и начала его временного применения, есть смысл оценить качество законодательного процесса.

Конечно, законы должны приниматься не для галочки "выполнение обязательств" и не для получения макрофинансовой поддержки. В первом случае, учитывая медленное рассмотрение законопроектов, есть риск просто пропустить срок выполнения того или иного обязательства по Соглашению.

Во втором случае победа в виде Закона о НКРЭКУ может быть утрачена, потому что не выполняются другие требования ЕС – до сих пор сохраняется мораторий на экспорт леса. И очередной транш помощи может быть отменен.

Даже чисто с формальной точки зрения рисков законодательного процесса для выполнения Соглашения об ассоциации остается как минимум три: достаточно длительное рассмотрение, недостаточный учет положений Соглашения, законотворческий спам.

Кстати, эти аргументы являются также основаниями для оправдания работы правительства: если, скажем, поток правительственных евроинтеграционных законопроектов с июня этого года имеет устойчивую тенденцию к снижению, то и парламент не ускоряет рассмотрение упомянутого "Списка 20+".

Парламентская экспертная группа ведет мониторинг подачи правительством и рассмотрения законопроектов, который можно посмотреть на нашем сайте.

Должны ли депутаты знать европейское право?

Длительное рассмотрение законопроекта может означать поиск голосов для его поддержки. А время рассмотрения может обоснованно считаться своеобразным выражением отношения стейкхолдеров к законопроекту. Это естественно, поскольку формально-легалистический подход, когда голосовать нужно исключительно для выполнения внешних обязательств, хотя и может быть тактически выигрышным, но не гарантирует стратегических преимуществ, поскольку выполнение закона требует его полной поддержки заинтересованными сторонами.

Вместе с тем, "чистота эксперимента" в отношении обретения легитимности нарушается астрономическим количеством зарегистрированных в Раде законопроектов, которое в этом году превысило пять тысяч. Нагрузка на три парламентских комитета – бюджетный, антикоррупционный, евроинтеграционный – составляет 2500-2700 законопроектов на каждый, что является полным абсурдом для парламентской практики.

Поэтому не стоит выражать недовольство по поводу многомесячной задержки их внесения в сессионный зал.

В таких случаях, как правило, европейский опыт заключается в разработке "белых" и "зеленых" книг, на основе которых затем готовится законопроект.

Нельзя сказать, что такая практика в Украине отсутствует, но она касается в основном сфер, где министерства получают внешнюю (украинскую или международную) экспертную помощь.

Если же инициатива – исключительно депутатская, то в большинстве случаев в Раде сразу регистрируется законопроект, без предварительных процедур.

Большинство инициатив касается изменений в действующее законодательство, то есть речь не идет о разработке комплексных системных новаций, а выглядит так: возникла идея – давайте изменим одну статью в каком-то законе, и для этого напишем целый закон.

"Спам" и игнорирование положений Соглашения об ассоциации, соответствующих норм права ЕС – в некоторых случаях взаимосвязаны.

Так, в сфере обращения с отходами зарегистрировано 17 законопроектов, такая ситуация никак не согласуется с нормами Соглашения о том, что принятию профильного законодательства предшествует разработка стратегии (национального плана).

Если бы ресурсы, потраченные на подготовку этих 17 проектов, направить на подготовку и быстрое принятие такой стратегии, принятие базового закона об обращении с отходами и/или специальных инициатив было бы делом короткого времени.

Аналогичные по сути случаи касались инициатив в сфере электронных телекоммуникаций, где Соглашение предусматривает разработку и принятие обеими сторонами (то есть ЕС и Украиной) дорожной карты регуляторного приближения. Недавний случай с акцизами на табак также указал на то, что повышать акциз в фискальных интересах можно как угодно, но если мотивом выступает приближение законодательства Украины к праву ЕС – есть положения Соглашения, и они не были соблюдены.

Отдельного внимания заслуживает ситуация в сфере государственной помощи субъектам хозяйствования. Принятие за основу законопроектов о стимулировании участников индустриальных парков повлекло, как часто случается, довольно радикальный обмен мнениями.

Для одних налоговые льготы – это коррупционный риск, для других – инструмент возрождения промышленного потенциала, и в обоих случаях на помощь приходят экономическая теория и международный опыт.

Кроме того, в парламенте есть более 25 законопроектов о введении в отдельных городах или регионах специальных экономических зон.

Дело не в том, что лучше – индустриальный парк или СЭЗ. Во всех упомянутых случаях соответствующие нормы Соглашения об ассоциации остались без внимания.

Констатация факта несоответствия законопроекта европейскому праву, как правило, вызывает недовольство авторов – якобы тем самым поддержка запрещается.

Вместе с тем, если бы Соглашение изучали внимательнее, стало бы очевидно: в таком виде, как предлагается десятками инициатив, оно несовместимо с правилами ЕС и ВТО. Это не означает, что поддержка запрещена, она может предоставляться в соответствии с правилами ЕС, что и предусмотрено Соглашением об ассоциации.

Проблема старая. Предыдущее базовое соглашение между Украиной и ЕС о партнерстве и сотрудничестве, которому скоро исполняется 20 лет, тоже содержало положения о реформе государственной поддержки.

А протокол о присоединении Украины к Договору об энергетическом сообществе, подписанный в 2011 году, предусматривал эту реформу, в частности, речь шла о субсидии в энергетике, в том числе – угольной отрасли.

Если бы этими нормами начали пользоваться хоть когда-нибудь, у шахтеров была бы альтернатива по трудоустройству, шахты не проедали бы миллиарды бюджетной поддержки, и, соответственно, не было бы нужды в пропаганде СЭЗ.

Что нужно сделать для того, чтобы на Соглашение об ассоциации обращали больше внимания в законотворческом процессе?

Парламентская экспертная группа по евроинтеграции за год проанализировала более 400 законопроектов, и на основе нашего опыта мы предлагаем дополнить порядок проверки всех законопроектов механизмом самопроверки авторами-субъектами законодательной инициативы.

Для этого в регламенте Верховной рады Украины необходимо предусмотреть норму об обязательном заключении на соответствие Соглашению об ассоциации и праву ЕС, который должен прилагаться к каждому законопроекту, который регистрируется в парламенте.

Очевидные преимущества – уменьшение законотворческого спама (вариант 1-2 качественных и совместимых с Соглашением вместо противоречивых 10-15 законопроектов), стабильность и предсказуемость законодательства (постоянное внесение изменений уже не требуется), и

еще один шаг к перспективе членства в ЕС – способность выполнять евроинтеграционные обязательства является одним из критериев членства.

Для тех, кто не заинтересован в исполнении Соглашения, наличие собственного заключения – это возможность аргументировано заявить о своей позиции, а также узнать, что на самом деле написано в Соглашении и директивах ЕС (не исключено, что вследствие такого углубления знаний и позиция может измениться).

Безусловно, нельзя исключать вариант, когда значительная часть таких выводов будет достаточно формальной, или просто отписками, как сейчас происходит с так называемым "финансово-экономическим обоснованием" к законопроектам.

В таком случае авторы утверждений о том, что законопроект не имеет отношения к Соглашению об ассоциации, услышат экспертные оценки, так ли это.

По крайней мере, будем дискутировать на качественно ином профессиональном уровне, без надуманных "страшилок" для аграриев или лоббистов в определенных сферах. 

Автор: Денис Черников,

координатор Парламентской экспертной группы

Материал подготовлен при поддержке Международного фонда "Відродження"