Как было подтверждено решением постоянных представителей государств-членов Евросоюза 17 ноября этого года, граждане Украины смогут путешествовать без виз в страны Шенгенской зоны, а также четырех других государства ЕС (Румынию, Болгарию, Хорватию, Кипр) сразу после вступления в силу усиленного механизма приостановки безвизового режима, который сейчас разрабатывается в ЕС.

Попробуем разобраться, что это за механизм.

А также – когда сможет заработать этот обновленный инструмент визовой политики ЕС в отношении государств, граждане которых имеют право не оформлять шенгенские визы.

О чем спорят?

На самом деле, идея ввести механизм экстренного приостановления не нова. Более того, такой механизм является действующим уже сейчас!

Впервые о необходимости введения механизма временного приостановления безвизового режима в Евросоюзе заговорили со вступлением в Шенген стран Западных Балкан в 2009–2010 годах, когда существенно возросло количество просьб о предоставлении убежища от выходцев из этих стран.

В мае 2011 года, по настоянию некоторых членов ЕС, Еврокомиссия предложила такой механизм, а в декабре 2013 года он наконец был принят.

Его идея такова: в чрезвычайных ситуациях, а именно в случае значительного и внезапного (более чем на 50%) увеличения числа нелегальных мигрантов, просьб об убежище, отказов в реадмиссии собственных граждан со стороны любой "безвизовой" страны, Европейская комиссия может ввести временное приостановление безвизового режима (на срок от 6 до 12 месяцев) для граждан этой страны на основании обращения одного из государств-членов.

Несмотря на недовольство стран-членов ростом потока мигрантов с Балкан, этот инструмент до сих пор так и не был применен.

Однако в контексте миграционного кризиса и перспективы расширения безвизового режима на Грузию, Украину, Косово и, особенно, Турцию, Европейская комиссия в своем законодательном предложении от 4 мая 2016 года предложила Совету ЕС и Европарламенту принять усиленный механизм приостановки безвизового режима.

20 мая Совет ЕС по вопросам юстиции и внутренних дел согласовал позицию государств-членов ЕС по этому вопросу, опираясь на предложение Еврокомиссии.

Речь шла о том, чтобы расширить основания для приостановления безвизового режима, в частности, добавив туда пункты о существенном увеличении рисков для соблюдения общественного порядка и внутренней безопасности государства-члена, а также о существенном увеличении отказов в реадмиссии граждан третьих стран, которые путешествовали через данную страну.

Также предлагалось разрешить не только государствам-членам, но и самой Еврокомиссии инициировать механизм приостановления на основании собственного мониторинга; уменьшить с шести до двух месяцев сравнительный период, по итогам которого констатируется ухудшение ситуации; позволить Европейской комиссии приостанавливать безвиз в течение одного месяца (а не трех, как до сих пор) с момента обращения одного из государств-членов или на основании ее самостоятельной инициативы.

Кроме этого, Еврокомиссия должна была представлять Совету ЕС и Европарламенту ежегодный отчет о соблюдении требований безвизового режима с третьими странами.

Но одобрить предложение в этой редакции не удалось.

18 июля Комитет по вопросам гражданских свобод, юстиции и внутренних дел Европарламента утвердил свои поправки к предложению Еврокомиссии.

Если в предложении ЕК из механизма приостановки убрали все упоминания о том, что остановка безвиза может быть применена в "чрезвычайной ситуации" и как "крайняя мера", то евродепутаты предложили вернуть эти тезисы.

Также в ЕП предпочитают ограничить применение этого механизма четкими критериями, а также принять во внимание состояние соблюдения прав человека в стране, о которой идет речь. По мнению ЕП, решение Комиссии о приостановке безвизового режима должно приниматься после информирования и предварительных консультаций с Европарламентом и Советом ЕС и учитывать общую политическую стратегию Евросоюза в визовой сфере.

Помимо традиционных разногласий между более либеральным подходом евродепутатов и жестким подходом государств-членов (представленных на уровне министров внутренних дел и юстиции), спор касается также того, какой из евроинститутов получит больше полномочия и контроль над механизмом приостановления безвиза.

Что дальше?

На сегодняшний день – уже на протяжении нескольких месяцев – продолжаются сложные, но привычные для Евросоюза межинституциональные переговоры между Советом ЕС и Европарламентом с участием Еврокомиссии относительно согласования текста соответствующего законодательного регламента ЕС.

Это – так называемый "триалог", который в последнее время упоминают в новостях.

Их цель заключается в том, чтобы согласовать позиции до голосования Европарламента по данному вопросу в первом чтении. Как известно, в рамках обычной законодательной процедуры Европарламент и Совет ЕС принимают нормативные акты на равноправной основе, как две палаты бикамерального парламента.

Для принятия решения необходимо, чтобы Европарламент проголосовал в первом чтении текст, который потом примет Совет ЕС, иначе последняя институция внесет в документ свои поправки, что обяжет Европарламент рассматривать его во втором чтении. Таким образом, законодательная процедура существенно затянется.

Триалог длится уже несколько месяцев, но в последние недели переговоры были фактически заблокированы.

Дело в том, что некоторые страны ЕС во главе с Францией хотят максимально расширить применение механизма приостановления, а также установить жесткие требования к мониторингу миграционных рисков в отношении стран, нарушивших условия безвизового режима.

Французский министр внутренних дел Бернар Казнев подошел к переговорам с четким сигналом:

"Учитывая нынешнюю ситуацию в Шенгенской зоне, обеспечение контроля над миграционными потоками должно преобладать над всеми другими задачами. Если мы хотим укрепить Шенген, мы не можем пойти на либерализацию визового режима без мер предосторожности, контролируемого графика такой либерализации и в условиях спешки, к которой нас хотят принудить".

Исходя из видения механизма приостановления как инструмента, который "позволяет вернуться назад в том случае, когда какая-то страна не соблюдает своих обязательств", французская сторона настаивала на выработке жесткого механизма приостановления как предварительного условия визовой либерализации, особенно для Турции.

Такой подход имеет также политическую составляющую.

Ослабленные крайне непопулярным президентом Франсуа Олландом, французские левые все еще не оставляют надежду выиграть будущие президентские выборы, и в этой связи нынешняя французская власть опасается, что либерализация визового режима в отношении 42-миллионной Украины будет использована в предвыборной кампании представителями правых и крайне правых сил как доказательство неспособности социалистов оберегать страну от иммиграционных рисков.

Поэтому идеальный сценарий для Парижа – вообще отложить вопрос до президентских выборов в мае следующего года.

Дискуссия постоянных представителей государств-членов 23 ноября подтвердила неуступчивость позиции Франции и нежелание идти на компромисс с Европарламентом.

Наряду с крайне спорным заявлением французского постпреда относительно того, что расширение безвизового режима грозит самому существованию Шенгенской зоны (так как будто бы увеличивает шансы Марин Ле Пен на победу на будущих президентских выборах), затягивание переговоров вызвало мини-кризис в отношениях представителей европейской власти накануне саммита Украина-ЕС.

Так когда возможен безвиз?

Сейчас президент Еврокомиссии Юнкер настаивает на том, что еще в этом году необходимо завершить технические переговоры и достичь компромисса между Советом ЕС и Европарламентом. Хотя даже по этому сценарию вступление в силу и окончательное принятие решений состоится уже в 2017 году.

Ближайшая сессия Европарламента 30 ноября – 1 декабря рассмотрит вопрос безвиза... но не для Грузии и Украины, а для жителей Маршалловых и Соломоновых островов.

В повестке дня последней в этом году декабрьской сессии Европарламента 12–15 декабря вопросы механизма приостановления и безвиза также не фигурируют (хотя она еще окончательно не утверждена).

По предварительной информации, размещенной на сайте Европарламента, относительно процедуры принятия механизма приостановления, евродепутаты планируют рассмотреть соответствующий регламент 2016/0142(COD) в первом чтении на январской сессии, а именно 18 января 2017 года.

Так вот, если этот срок будет соблюден и Совет ЕС и Европарламент все-таки смогут достичь компромисса,

то механизм приостановления безвизового режима вступит в силу самое раннее в последней декаде февраля – начале марта 2017 года.

Минимум месяц нужен на то, чтобы соответствующий регламент, принятый Европарламентом, был утвержден на заседании Совета ЕС, подписан председателями Европарламента и Совета ЕС, опубликован в Официальном вестнике ЕС.

А его вступление в силу будет возможно на 21-й день с момента публикации в Вестнике.

А параллельно с этим должен стать реальностью долгожданный безвизовый режим для граждан Украины.

Если же данный оптимистический сценарий не будет реализован и механизм приостановления не удастся согласовать в ближайшее время, то дальше принять решение будет еще сложнее, учитывая начало активной предвыборной кампании во Франции, а после того – вероятную победу на президентских выборах в этой стране неоконсерватора, евроскептика и друга Путина Франсуа Фийона.

Автор: Владимир Посельский,

вице-президент французской НПО "Украина в Европе",

эксперт по институционному праву ЕС