Аудит внешней политики Украины. Что думают украинские послы?

На момент 25-летия независимости Украинского государства и после почти трех лет военного конфликта с Российской Федерацией Киев до сих пор реализует свою внешнюю политику по принципу ad hoc дипломатии.

Стратегии внешней политики, которой бы руководствовались все украинские государственные институты и чиновники, до сих пор нет.

Тем временем мир входит в зону турбулентности. Рост популярности популистских и праворадикальных сил в ЕС и США, продолжение конфликта на Востоке Украины, ослабление ЕС, информационная война России – далеко не исчерпывающий перечень вызовов, к которым должна быть готова Украина.

К тому же опрошенные Институтом мировой политики (ИМП) зарубежные эксперты предостерегли:

Украина не может рассчитывать на безусловную поддержку Запада.

Уже сегодня для многих политических сил Запада Украина не является естественным партнером.

Что касается других регионов мира, то они за 25 лет так и не стали объектом целенаправленной политики со стороны Украины. Киеву придется учиться работать со многими государствами – с одними с нуля, с другими – заново.

Поэтому наличие стратегии внешней политики Украины и ее эффективная реализация – залог выживания государства.

Проект Института мировой политики "Аудит внешней политики Украины" является едва ли не самой амбициозной аналитической попыткой заполнения этого стратегического пробела.

В частности, в рамках проекта был проведен анализ двусторонних отношений Украины с 17 государствами – соседями и ключевыми партнерами Украины; опрос украинских и зарубежных экспертов; опрос послов Украины за рубежом; исследование общественного мнения.

В данной публикации "Европейская правда" публикует результаты одного из компонентов, а именно – опрос украинских послов.

Говорят послы Украины:
какие изменения нужны в украинской внешней политике?

Дипломаты – это те люди, которые на ежедневной основе реализуют внешнюю политику государства.

Однако их голос, если не брать во внимание руководство МИД, обычно редко удается услышать, даже когда речь идет о таких стратегических вещах, как реформа дипломатической службы и внешнеполитическая стратегия государства.

Хотя именно они имеют возможность сравнить внешнюю политику и дипломатию Украины с мировой практикой, а также оценить их соответствие современным вызовам и возможностям.

ИМП провел анонимный опрос среди руководителей дипломатических миссий Украины за границей. Мы направили письма с краткой анкетой 83 украинским послам, из них 34 откликнулись на нашу просьбу.

Этот опрос, как и предыдущий наш опыт, показал, что

лишь часть украинских послов готова и стремится к открытому и конструктивному обсуждению проблем и вызовов внешней политики Украины.

В основном это те же самые дипломаты, комментарии которых часто появляются в украинских и иностранных СМИ и социальных сетях.

Они также часто выступают инициаторами различных проектов и мероприятий в странах своего пребывания для продвижения украинских интересов. Условно их можно назвать "прореформистским" лагерем, который выступает за модернизацию и обновление украинской дипломатии.

Следует отметить, что наш анонимный опрос продемонстрировал не только единодушие дипломатов относительно главных проблем внешней политики Украины, но и наличие общего понимания, как их можно преодолеть.

Ниже публикуем вопросы, которые мы задали дипломатам, и ключевые выводы из их ответов.

ВОПРОС 1: Назовите ключевые препятствия, которые стоят на пути эффективной внешней политики Украины.

Отвечая на этот вопрос, дипломаты чаще всего ссылались на внутренние факторы: слабость внутренней политики и ограниченность ресурсов дипаппарата.

Другими словами, отсутствие прогресса в реформах, коррупция, политические скандалы непосредственно влияют на восприятие Украины в мире, а следовательно, существенно сужают возможность для украинских послов продвигать ее интересы.

Не менее негативное влияние, по мнению послов, имеет недостаточное финансовое (16 человек), кадровое (10 человек) и материально-техническое обеспечения дипслужбы в целом.

Среди слабых мест ряд дипломатов назвали отсутствие внешнеполитической стратегии с четкими приоритетами, неэффективную систему управления, бюрократию.

А еще – слабую координацию между органами власти в реализации задач внешней политики.

Последнее, хоть и достаточно типично для украинских реалий, вызвало немало нареканий, учитывая закрепленную в законодательстве роль МИД Украины как координатора усилий различных министерств и ведомств в сфере внешней политики.

Одна из задач, требующих слаженных усилий ключевых украинских министерств, – это продвижение украинского экспорта. Хотя лишь один респондент прямо пожаловался на невыполнение ключевыми министерствами своих обязанностей, связанных с украинским экспортом, не исключено, что другие послы, заявляя о межведомственной несогласованности, также обращали внимание на этот вопрос.

В рекомендациях ряд послов отметили необходимость усиления экономической составляющей внешней политики.

Кадровый голод, который ощущается в центральном аппарате МИД и зарубежных представительствах из-за неконкурентных заработных плат, усугубляет отсутствие продуманного механизма подготовки и развития собственных кадров. Так, один из респондентов посоветовал ввести практику менторства, которая существует в иностранных внешнеполитических ведомствах.

Слабое ресурсное обеспечение также включает недостаток качественной аналитики, что, конечно, отражается на качестве предложений и решений, разработанных в стенах МИД. Для исправления ситуации, по словам респондентов, необходима постоянный связь с академическими кругами и аналитическими центрами.

В структуре самого МИД, как признаются дипломаты, пока отсутствует мощный аналитический отдел, который бы занимался долгосрочным планированием, определял важнейшие задачи и пути их выполнения.

Как ни странно, но агрессия России в перечне препятствий для украинской дипломатии оказалась в конце списка.

В то же время агрессивная политика РФ заняла видное место среди важнейших внешнеполитических вызовов перед Украиной на следующие пять лет.

Актуальной помехой остается вопрос единства как внутри дипкорпуса, так и между различными органами власти, институтами гражданского общества. Послы говорят об отсутствии единства в понимании целей, приоритетов и путей продвижения интересов государства. В частности, по словам нескольких респондентов, существенным препятствием для эффективной внешней политики является то, что частные бизнес-интересы нередко превалируют над национальными.

ВОПРОС 2: Что, по Вашему мнению, является самым сильным аспектом украинской внешней политики?

Отвечая на этот вопрос, послы чаще всего упоминали патриотизм украинского дипкорпуса (13 человек).

В отсутствие достаточного финансового обеспечения и при наличии многочисленных бюрократических и институциональных проблемах желание служить своему государству становится едва ли не на единственным стимулом эффективно выполнять свои обязанности.

Конечно, нельзя ожидать подобного альтруизма от всех, тем более на протяжении многих лет.

В результате, как признал один из послов, среди работников украинских диппредставительств есть те, кто "занимается делами, не связанными с государственными интересами". Можем только догадываться, что именно он имел в виду.

Однако, учитывая появление в СМИ информации о возможной причастности отдельных сотрудников посольств (и даже экс-руководителя посольства в Словакии. – ЕП) к контрабанде, а также их связях с определенными политсилами и бизнесменами, логично предположить, что отдельные дипломаты используют служебное положение для улучшения своего материального положения.

Еще больше беспокойства вызывает тот факт, что, по словам респондентов,

в украинских диппредставительствах есть дипломаты с пророссийскими симпатиями.

На фоне общей институционально-финансовой слабости украинской дипломатии этот фактор превращается в угрозу, даже если речь идет о незначительном количестве людей.

Определяя сильные места украинской дипломатии, респонденты также упоминали профессионализм (5 человек), самоотверженность персонала (5 человек), командную работу.

Российская агрессия сыграла мобилизующую и объединяющую роль, заставляя украинских дипломатов искать нестандартные решения и использовать каждую возможность, чтобы усилить и защитить позиции Украины. Однако ответы респондентов на остальные вопросы позволяют сформировать более-менее реалистичную картинку.

Дипломатический корпус остается "разношерстным" и до сих пор немало зависит от личных качеств и мотиваций определенного дипломата.

Ведь патриотизм и самоотверженность не обязательно означают наличие достаточного уровня профессионализма, чтобы, несмотря на обстоятельства, условия и сопротивление, эффективно продвигать Украину в мире.

При отсутствии мощной экспертной и ресурсной поддержки со стороны МИД

внешнеполитические успехи так и останутся достижениями отдельных дипломатов, а не характеристикой системы в целом.

Респонденты также среди сильных сторон называли ориентацию украинской внешней политики на демократические ценности и принципы, укрепления мира и безопасности, добрососедские отношения.

То есть на фоне авторитарной и агрессивной политики Кремля в Украине важно продолжить миролюбивую политику, придерживаться норм международного права, поскольку именно это обеспечивает ей международную поддержку.

К факторам, которые усиливают позиции Украины на международной арене, респонденты также отнесли предсказуемость и последовательность ее внешней политики, наличие надежных союзников, мощный (однако нереализованный) потенциал во многих сферах, большую диаспору и усиление независимости от России.

ВОПРОС 3: Что нужно учитывать руководству государства при реформировании дипломатической службы?

Достаточно единодушными послы были, отвечая на вопрос, что нужно учесть руководству государства при реформировании дипломатической службы.

Большинство из ответивших (15 человек) выделили кадровую политику как основу успешной и эффективной дипломатической службы. Дипломаты предостерегли от попыток превратить дипслужбу в "закрытый клуб", когда процедура увольнения слишком сложна, а молодые профессионалы либо не могут туда попасть, либо покидают службу из-за отсутствия надлежащей оплаты труда.

Несколько человек откровенно заявили о наличии "балласта" в МИД и дипучреждениях –

то есть дипломатов, которые не приносят никакой добавленной стоимости.

При этом послы отмечали необходимость повысить профессиональные требования к дипломатическим кадрам, в частности, относительно знания нескольких иностранных языков, опыта работы в других сферах и за рубежом.

То есть речь идет не о привлечении молодых специалистов (сразу после окончания вуза), а именно о профессионалах из других сфер.

Меритократический подход должен исключить протекционизм и "кумовство" как при приеме на дипломатическую службу, так и во время продвижения по карьерной лестнице. Дипломаты отмечали, что работников должны оцениваться исключительно на основе профессиональных качеств и результативности выполнения возложенных на них задач.

Синергия опыта и профессионализма, с одной стороны, и молодости, с другой, подкрепленные патриотизмом и последовательностью, – вот рецепт эффективной дипломатической службы от украинских послов.

Ряд дипломатов (6 человек) акцентировали на необходимости ориентироваться на передовой опыт европейских стран, в частности, обеспечение функционирования дипломатической службы в странах Западной Европы.

Среди других рекомендаций, которые отмечали респонденты, были:

- увеличение автономии дипслужбы, повышение роли посла в принятии решений по определенной стране; оперативное назначение руководителей дипмиссий;

- отмена процедуры согласования советников дипломатических учреждений с администрацией президента;

- усиление механизмов взаимодействия с бизнесом и промышленностью.

ВОПРОС 4: Назовите важнейшие внешнеполитические вызовы Украины на следующие пять лет.

Главным внешнеполитическим вызовом в краткосрочной перспективе украинские топ-дипломаты единодушно назвали политику России, а именно: прекращение российской агрессии и восстановление территориальной целостности Украины.

На втором месте – достижение ощутимого прогресса в европейской и евроатлантической интеграции Украины (12 человек). Отдельное беспокойство дипломатов вызывает риск ослабления ЕС и усиление изоляционистских настроений (8 человек).

Значительная часть респондентов отметила среди ответов сохранение поддержки Украины со стороны международного сообщества (11 человек).

Говоря о международной поддержке, респонденты особо отмечали сохранение режима санкций, недопущение возврата к "business as usual" в отношениях Запада с Россией, а также поддержание украинской тематики в топе международной повестки дня.

Двое послов отметили, что есть риск потерять действенную поддержку со стороны США и ЕС, через разочарование западных партнеров в способности Украины реализовать реформы (2 человека).

Идея о зависимости внешней политики от внутренней и наоборот проходит своеобразной "красной нитью" через все опросы.

Без международной поддержки Украина не сможет провести необходимые реформы, но в то же время реформы являются условием сохранения международных позиций Украины.

Несколько послов одним из основных вызовов считают укрепление экономической / политической зависимости Украины от Запада, потенциальное превращение Украины в поставщика ресурсов и сворачивание отечественного производства.

Остальные их коллеги были менее категоричны, но также подчеркнули важность освоения новых рынков для украинских товаров.

Каждый пятый считает, что отдельный вызов – поиск новых партнеров среди неевропейских стран (Азия, Ближний Восток и Африка).

Другими словами, кроме стратегии "выживания", то есть противодействия российской агрессии, украинская дипломатия должна вкладывать ресурсы и время в стратегию развития. Для этого необходимо существенно расширить внешнеполитическую повестку дня Украины, в частности, и географически.

ВОПРОС 5: Если бы Вы могли воплотить любые изменения в украинской внешней политике, что бы это были за изменения?

Учитывая разноплановость задач и вызовов, которые стоят сегодня перед Украиной, и внутренние проблемы дипслужбы, перечень того, что необходимо сделать, достаточно длинный.

Институциональные изменения:

1. Ввести практику стратегического планирования. Эти задачи должны быть реалистичными: например, достижение Украиной максимального уровня интеграции с НАТО и ЕС.

В отличие от получения формального членства, успех практической интеграции зависит прежде всего от самой Украины.

2. Реформировать структуру МИД Украины, принципы его работы (ориентация на результат, а не на процесс), систему принятия решений, выработать продуманную и системную кадровую политику.

Эти шаги помогут усилить роль министерства в формировании внешнеполитических решений и повысят качество этих решений.

3. Увеличить финансовое обеспечение дипслужбы.

4. Улучшить информационное обеспечение деятельности дипломатов, уменьшить бюрократию и отказаться от централизаторского подхода в реализации внешней политики на конкретных направлениях.

В частности, нарекания вызывает широкое использование универсальных циркулярных поручений, которые не учитывают местную специфику.

5. Усилить экономическую составляющую украинской дипломатии.

Прежде всего речь идет о налаживании механизма продвижения украинских экспортеров. Однако единого мнения, как это должно быть реализовано, нет. Один из дипломатов высказался за то, чтобы передать экономические отделы посольств в подчинение Минэкономразвития и создать новые торгово-экономические представительства.

Другой предложил, чтобы вопросами продвижения экспорта занималось специальное агентство, которое будет предоставлять адресное содействие экспортерам.

6. Усилить публичную дипломатию, в частности, активнее использовать инструменты культурной дипломатии для продвижения Украины за рубежом. При этом важно привлекать возможности "народной дипломатии" и ресурсы украинских общин в разных государствах.

Интеграция VS диверсификация

Следует отметить, что опрос продемонстрировал определенные разногласия относительно целей, которые должны быть положены в основу стратегии внешней политики Украины. Если суммировать мнения, высказанные респондентами, можно выделить следующие позиции:

1. Украина должна сфокусироваться на евроатлантической интеграции, быть более активным партнером ЕС и США на международной арене. Киев должен сделать свой реальный вклад в укрепление институтов безопасности в Европе.

2. Украине следует предпринять шаги, чтобы уравновесить влияние разных игроков и избежать зависимости от какой-либо страны или группы стран. Сторонники этого подхода акцентировали на необходимости развивать отношения с различными игроками на основе национальных приоритетов и экономической целесообразности.

3. Приоритетом для Украины должно стать развитие сотрудничества с теми государствами, которые воспринимают безопасность Украины сквозь призму интересов собственной национальной безопасности.

Речь идет о максимальном сближении с такими партнерами Украины, как Польша, страны Балтии, Румыния, Норвегия, Швеция, в частности, создании политико-экономических (или даже оборонных) альянсов.

4. Одновременно звучала также мысль, что следует сосредоточить усилия на расширении круга своих партнеров. Необходимо налаживать сотрудничество с государствами, которые открыто не поддерживают Украину или даже демонстрируют пророссийские симпатии.

Сторонники этого подхода считают, что "новые друзья" как в регионе, так и за его пределами откроют новые возможности перед Украиной и укрепят ее независимость на международной арене.

На самом деле эти позиции вовсе не взаимоисключающие. Более того, успешные государства постоянно их сочетают.

Однако в случае Украины острота угроз для безопасности и ограниченность ресурсов заставляют делать выбор.

Сейчас приоритетом, что подтверждает и опрос, является европейская и евроатлантическая интеграция с усилением сотрудничества с наиболее дружественными государствами. Параллельно прослеживается мощный акцент на необходимости более активного и прагматичного подхода к развитию отношений со странами, которые могут стать рынками для украинского экспорта (Азия, Африка).

ВОПРОС 6. Каким должно быть видение внешней политики Украины на следующие пять лет?

Последний вопрос, который мы задали дипломатам, касался видения внешней политики Украины на следующие пять лет.

Если суммировать полученные ответы, то большинство считает, что следует акцентировать на важности сильной Украины для безопасности и процветания Европы. Украина должна показать себя надежным, ответственным и сильным игроком, особенно в сфере обеспечения мира и безопасности в регионе.

Однако особенность украинской ситуации заключается в том, что "выстоять и победить" Украина может только при условии одновременной полной внутренней трансформации, интеграции в евроатлантическое безопасностное и экономическое пространства, освоения новых рынков и привлечения иностранных инвестиций.

Стоит подчеркнуть достижения в сфере реформ и мощный потенциал Украины.

Как вариант, один из респондентов предложил использовать лозунг "Страна тысячи возможностей".