Миссия выполнима? Где ошибается Евросоюз в реформе сектора безопасности в Украине

В Украине уже два года работает Консультативная миссия ЕС (КМЕС, английская аббревиатура – EUAM), командированная в Украину после начала российской агрессии.

Институт мировой политики уже предлагал свою оценку работы миссии в 2015 году. Тогда EUAM еще только набирала обороты и искала свою нишу в реформировании сектора гражданской безопасности.

Но с самого начала партнеры миссии в Украине единодушно заявляли:

одного лишь стратегического консультирования для Украины недостаточно.

Одной из ключевых рекомендаций Института мировой политики в 2015 году стало расширение мандата миссии и включение в него проектной деятельности.

За год миссия EUAM снова стала объектом исследования со стороны ИМП. В 2016 году мы провели интервью с представителями миссии, ее партнерами, с МИД, СНБО и европейскими дипломатами. Нынешняя публикация является не только сокращенной версией прошлогоднего исследования, но и дополнена данными, собранными в Брюсселе в октябре 2016 года и январе 2017 года.

Эта записка не претендует на всеобъемлющую и исчерпывающую оценку работы миссии EUAM, но она показывает определенные тенденции и наблюдения, которые могут пригодиться, в том числе Евросоюзу.

С некоторыми оценками Евросоюз может не согласиться, но они отражают реальность. В частности, о сознательном молчании миссии в конфликтных ситуациях и ее стремлении "не замечать" вооруженный конфликт на Востоке.

Далее – подробнее об этом и другом.

Два года EUAM: что изменилось?

За два года работы в Украине миссия ЕС основательно пересмотрела и конкретизировала собственные приоритеты.

Недовольство со стороны Украины чисто совещательными функциями миссии были услышаны в Брюсселе. Государства-члены проявили нетипичную гибкость, уже за год пересмотрели ее мандат и позволили миссии внедрять проекты и проводить тренинги.

Кроме того, EUAM определила для себя пять приоритетов:

• разграничение полномочий,
• взаимодействие полиции с обществом,
• общественный порядок,
• уголовные расследования,
• управление персоналом.

Также поменялся глава миссии: на смену Кальману Мижеи пришел Кястутис Ланчинскас, глава полиции Вильнюса в 2009-2016 годах.

Деятельность EUAM разнообразна и включает консультационную поддержку по разработке стратегических документов и законопроектов, материально-техническую помощь, координацию донорской помощи в Украине в сфере реформы правоохранительных органов и даже поиск средств для реализации реформ.

Бюджет миссии ежегодно увеличивается и на период с 1 декабря 2016 года до 30 ноября 2017 года составил 20,8 млн евро.

Таблица 1. EUAM в цифрах

Ключевыми партнерами миссии являются МВД, Нацполиция, Генпрокуратура, НАБУ, САП, СБУ, Государственная пограничная служба, Государственная фискальная служба. Миссия также работает с Национальным агентством по вопросам предотвращения коррупции, Агентством по розыску и менеджменту активов, Минюстом и профильными комитетами ВР.

В целом украинские партнеры миссии довольны работой с ней.

Опрошенные Институтом мировой политики чиновники особо отметили активную и более сфокусированное сотрудничество с миссией по сравнению с 2015 годом (что, в частности, может объясняться тем, что миссия достигла полной операционной способности только летом 2015 года), высокий профессиональный уровень советников, которых предоставляет миссия, и роль прямого канала связи с Брюсселем, которую играет EUAM для некоторых из них.

Очевидно, что взаимодействие с миссией не лишено проблем и противоречий и не для всех одинаково интенсивно и результативно.

Есть определенная разница в том, где миссия прилагает больше всего усилий и где получает наилучшую оценку со стороны партнера.

Так, если исходить из оценки миссии с украинской стороны, то "историей успеха" можно назвать сотрудничество с Государственной пограничной службой и Национальным антикоррупционным бюро (хотя первая точно не является приоритетным партнером для самой EUAM).

При этом некоторые партнеры, в сотрудничество с которыми миссия инвестирует больше всего усилий, признают: миссия дает им стратегические советы, но не имеет стратегического влияния на их руководство.

В целом оценки, которые давали миссии партнеры в Украине, неоднородны. Тогда как в некоторых ведомствах высказывали стопроцентную удовлетворенность работой с EUAM, другие были более сдержанными и замечали, что потенциал сотрудничества с миссией больше, чем имеющаяся совместная работа.

Некоторые партнеры также обращали внимание на то, что миссия не учитывает контекст украинско-российского конфликта как при разработке стратегических документов, так и при сотрудничестве на тактическом уровне, предлагая советы, более пригодные для мирного времени.

Со своей стороны, миссия критикует украинские институты за отсутствие целостного подхода к сектору безопасности.

Что же касается более стратегических разногласий, то причина их коренится не в миссии, а в Брюсселе и государствах-членах ЕС.

Именно Европейский совет определяет границы возможного для EUAM и на сегодня, кажется, видение Киева и Брюсселя по ряду вопросов расходится больше, чем взгляды миссии и ее украинских визави.

Политическая миссия
с техническими полномочиями

Миссия EUAM – особый инструмент Общей внешней политики и политики безопасности Евросоюза (привычная аббревиатура – совместная политика по вопросам безопасности и обороны, СПБО).

Миссия СПБО требует утверждения со стороны всех стран-членов. Это придает этому инструменту особый политический вес в глазах самого ЕС: тогда как проекты Европейской комиссии считаются "технической помощью", миссии СПБО – "политический" и, соответственно, более высокопрофильный инструмент.

Однако политический характер одновременно сужает пространство для маневра.

Любые изменения в деятельности миссии СПБО требуют точно такого же утверждения, а результат-консенсус, как правило, является самым слабым из предложенных.

Однако далеко не все в Украине понимают особенность институциональной природы EUAM, а также то, что командировка миссии СПБО в страну, которая находится в состоянии вооруженного конфликта, является исключительным жестом поддержки со стороны ЕС.

Миссия EUAM работает в плотной среде других доноров и партнеров над реализацией реформы сектора безопасности в Украине, и некоторые украинские партнеры склонны воспринимать ее как один из западных проектов, а не как политически значимую миссию СПБО.

Впрочем, сама миссия также избегает демонстрировать свой политический вес.

Так, с мая 2016 года представительства миссии работают во Львове и Харькове. Для государств-членов открытие региональных офисов было существенной уступкой, поскольку до того отдельные государства-члены относились к идее скептически (в частности, из соображений безопасности).

Вопрос региональных офисов столь чувствителен для некоторых государств-членов, что они настояли на том, чтобы региональные ответвления EUAM назывались "присутствия" (англ. "presences"), а не "офисы" или "представительства", очевидно, в связи с политической окраской первого термина.

Кроме того,

миссия избегает политических заявлений и публичной критики реформ в Украине.

Как пояснил автору этих строк чиновник Европейской службы внешних действий, низкий уровень публичности EUAM связан с тем, что миссия осуществляет техническую часть работы, тогда как политические заявления являются частью портфолио представительства ЕС в Украине.

С одной стороны, такой подход позволяет избежать дублирования функций между EUAM и представительством, однако с другой – лишает EUAM голоса и возможности разъяснения своей позиции даже тогда, когда миссия не соглашается с действиями украинских партнеров.

Нравится это ЕС или нет, но миссия EUAM несет репутационную ответственность за восприятие ЕС в Украине, и низкая публичность тут скорее вредит как имиджу ЕС, так и успеху реформ.

По данным опроса, проведенного компанией GfK по заказу Института мировой политики, из всех видов поддержки ЕС украинцы отдают предпочтение прежде всего давлению на украинских чиновников в вопросе проведения реформ. Кроме того, реформа правоохранительных органов является одной из приоритетных реформ для украинцев.

Публичная адвокация реформ со стороны EUAM сделала бы украинское гражданское общество ее естественным партнером и создала бы эффект синергии для давления, адвокатирования и мониторинга действий украинской власти. Однако, когда работа миссии происходит за кулисами, гражданское общество не может ни оценить ее, ни создать вокруг нее публичную дискуссию.

Миссия EUAM и конфликт на Востоке:
параллельные реальности

Сейчас в Украине наконец поняли, что EUAM будет работать исключительно над проблемами сектора гражданской, а не военной безопасности, никоим образом не приобщаясь к урегулированию конфликта с Россией.

Проблема, однако, заключается в том, что миссия не просто не подключается к урегулированию конфликта – она работает так, будто Украина живет в условиях мирного времени, а не в состоянии войны с соседним государством.

Это противоречит подходу Украины, который заключается в том, что

провести четкую линию разграничения между гражданской и военной безопасностью во время войны невозможно.

Работа Государственной пограничной службы, Службы безопасности и т.д. касается как гражданских, так и военных вызовов – например, вопросов разведки, антитеррористической деятельности.

С другой стороны, приоритеты миссии и украинских партнеров в реформировании сектора безопасности не всегда совпадают.

В то время как для EUAM вопрос гендерного равенства является "сквозным приоритетом", ряд собеседников в институтах-партнерах подчеркнули, что гендерные вопросы не представляют собой первоочередной приоритет для реформирования сектора безопасности в Украине. Когда автор указала на эту нестыковку одном из европейских чиновников, он заверил ее, что обновленный мандат EUAM будет предусматривать... еще большее сильный (!) акцент на гендерных вопросах.

Важно, однако, подчеркнуть, что такая политика миссии является, опять же, следствием более широкого подхода Брюсселя под названием "реформа сектора безопасности". Согласно ему, реформа сектора безопасности не направлена на помощь во время течения конфликта.

Более того, по мнению некоторых исследователей, реформа сектора безопасности во время конфликта очень сложна или вообще невозможна.

Это, конечно, не означает, что, находясь в состоянии конфликта, Украина не должна реформировать свой сектор безопасности – наоборот. Однако

условия реформирования не совпадают с теми, в которых находились государства Центрально-Восточной Европы, на чей опыт ссылается ЕС.

Ситуации в Украине скорее соответствует формула американского генерала Дэвида Петреуса о том, что "реформа сектора безопасности – это как чинить самолет во время полета, да еще и когда в него стреляют".

Вместе с тем, стоит помнить, что миссия была приглашена в Украину на фоне российской агрессии, а не как консультант в мирное время, поэтому подход к реформе сектора безопасности в Украине требует корректировки и адаптации к контексту конфликта. Отказ миссии (и государств-членов) признавать реалии ситуации может негативно влиять на результативность ее сотрудничества с местными партнерами.

Возможно, для изменения нынешней ситуации появилось окно возможностей.

В июле 2016 года офис высокого представителя ЕС совместно с Европейской комиссией подготовил обращение к Европейскому парламенту и Европейскому совету под названием "Elements for an EU-wide strategic framework to support security sector reform" — первый документ, который определяет единый подход к реформе сектора безопасности для всех институтов ЕС. В документе определяется, что предложенный в нем подход "применяется во всех контекстах, не только конфликтных и постконфликтных, и достаточно широк, чтобы позволить адаптацию к потребностям каждой отдельной ситуации". Также документ предусматривает поддержку реформы сектора безопасности на основе определения потребностей ключевых групп населения.

Проведение социологического опроса среди граждан Украины по определению угроз и потребностей в обеспечении безопасности могло бы расставить точки над "i" в расстановке акцентов и приоритетов в работе миссии.

Автор: Катерина Зарембо,

эксперт Института мировой политики