100 дней президентства Трампа: что уже изменилось в отношениях Украины и США
America first, или "сначала Америка" – это не только лозунг, с которым пришел в Белый дом Дональд Трамп. Это также принцип, которым руководствовалась на протяжении последних месяцев внешняя политика Украины. На налаживание мостов с новой администрацией, до сих пор неукомплектованной на украинском направлении, были брошены все усилия.
Главная задача – сохранить США в качестве если не ключевого союзника, то по крайней мере активного партнера в сдерживании агрессии России.
Но американские чиновники пока характеризуют усилия Украины как неоднозначные (mixed).
Да, Киев установил контакты, которым позавидовали бы немало других государств. Но все без исключения американские собеседники утверждают: есть проблема с тем, кто и каким образом представляет Украину в Вашингтоне.
Американцам сложно понять, какой ключевой месседж государство Украина стремится донести до нового президента США и его окружения.
Судя по ряду признаков, стратегия Украины на американском направлении де-факто заключается в том, чтобы не только сохранить достигнутое за время президентства Обамы, но и попытаться обрести еще больше при президентстве Трампа.
Однако, повышая планку ожиданий, не стоит путать две вещи: более скептическая по отношению к России политика новой администрации не делает эту администрацию автоматически проукраинской.
Задача-максимум для украинской внешней политики – сделать Украину интересной для новой администрации независимо от динамики отношений США с Россией – продолжает быть труднодостижимой.
"Кто первый встретится с Трампом"
В январе, уже после избрания Трампа, Украину с визитом посетил вице-президент Джо Байден.
В Киеве были вопросы по поводу уместности такого визита, но не принять такого важного и эмоционально привязанного к Украине гостя не могли. Байден приехал, чтобы еще раз подчеркнуть, как важно сфокусироваться на борьбе с коррупцией и рассказать, насколько критичными для Украины в этом контексте будут следующие полгода.
Хотя в мыслях и планах украинская власть уже была с новой администрацией.
Ценность Байдена на тот момент заключалась прежде всего в том, насколько он, передавая дела своему преемнику Майку Пенсу, смог бы объяснить ему важность украинского досье.
Но что появилось в активе Украины с тех пор?
На самом деле немало: два телефонных разговора президентов, телефонный разговор и встреча Порошенко и вице-президента США, ряд телефонных бесед президента и госсекретаря (в том числе перед визитом Рекса Тиллерсона в Москву), встреча Тиллерсона с главой МИД Павлом Климкиным.
Показательно, что Белый дом в своем релизе о телефонной беседе Трампа и Порошенко назвал ее "очень хорошей". А эпитеты при президенте Трампе приобрели особую важность даже в официальных релизах. В Киеве тоже были довольны обоими телефонными переговорами. Прежде всего потому, что Трамп четко квалифицировал в них агрессию России как агрессию, а аннексию Крыма как аннексию.
Между тем часть контактов с новой администрацией были направлены на то, чтобы обеспечить встречу на высшем уровне Порошенко и Трампа. При этом – обеспечить ее до встречи Трампа с Путиным. В Киеве даже называли предварительную дату визита в Вашингтон – 21 февраля.
Очевидно, расчет был на то, что публично объявленная дата в определенной степени обяжет американскую сторону серьезнее рассмотреть запрос из Киева. Но эти ожидания не оправдались.
Сейчас шансы на встречу Порошенко–Трамп до аналогичной встречи с Путиным остаются невысокими.
Во-первых, по мнению некоторых американских десижнмейкеров, сам факт встречи Порошенко и Трампа до встречи Трампа с Путиным мог бы создать неправильный фон для будущих переговоров американского президента с российским. Хотя учитывая давление, которое оказывалось на новую администрацию, ее предыдущие контакты с РФ, а потом еще и события в Сирии, встреча американского президента с украинским могла быть выгодна и Дональду Трампу.
Во-вторых, встреча должна быть хорошо подготовленной с обеих сторон.
И, по мнению автора этих строк,
главный вопрос – не когда состоится встреча, а насколько хорошо она будет подготовлена.
К тому же переговоры с Трампом после Путина тоже имеют плюсы: Порошенко сможет аргументированно опровергнуть кремлевскую версию событий на Востоке Украины и объяснить, почему "большая сделка" с Москвой не отвечает интересам не только Киева, но и Вашингтона.
Трампу стоит предложить несколько вариантов урегулирования ситуации вокруг Украины, из которых он выберет один, на его взгляд, оптимальный. Задача, стоящая перед украинской дипломатией сейчас, действительно сложна: с одной стороны, важно отстоять свои интересы, с другой – надо предложить президенту США решение, которое, как модно говорить сейчас в Вашингтоне, принесло бы "tweetable results" для нынешней администрации.
То есть достаточно простое, понятное и в положительном смысле резонансное.
Готовность к встрече президентов должна быть и с американской стороны. Пока у новой администрации явно не хватает видения, как она будет двигаться дальше в украинском вопросе. Тиллерсон, по нашей информации, характеризует ситуацию с конфликтом вокруг Украины как "патовую" (stalemate).
Фон для диалога с Трампом сегодня более благоприятен, чем несколько месяцев назад. Однако не секрет, что до сих пор звучит вопрос: почему поддержка Украины – в интересах не только Украины, но и самих Соединенных Штатов.
К слову: те, у кого была возможность пообщаться с окружением Трампа, говорят, что здесь работает старый и проверенный аргумент в стиле Бжезинского: поддержка Украины нужна для того, чтобы Россия снова не стала империей, обновленным СССР.
"Нуланд–Сурков" upgraded?
Расследование влияния России на команду нового американского президента сделало одну важную услугу для Украины: теперь "перезапуск" отношений США с Россией практически невозможен без действий Москвы по урегулированию конфликта вокруг Украины.
Минские договоренности и Нормандский формат остаются тактической площадкой для новой администрации США – несмотря на то, что Трамп лично и члены его администрации демонстрировали, что отдают предпочтение двусторонним договоренностям перед многосторонними.
Хорошая новость заключается в том, что без прогресса со стороны России по "Минску" будет сложно аргументировать ослабление или снятие санкций. Плохая – что Украине нужно постоянно демонстрировать проактивность в направлении выполнения "Минска", а это делать все сложнее.
От американских партнеров Порошенко уже поступал совет активнее выходить с инициативами в дополнение к Минским договоренностям. Скажем, предложить своеобразный стабилизационный план – конкретный перечень шагов, каким образом можно было бы обеспечить более устойчивое перемирие. Но – не выходя за рамки "Минска".
Украинская сторона в свою очередь активно проверяла почву по поводу привлечения Соединенных Штатов к Нормандскому формату. Впечатления о том, насколько в Белом доме сами готовы к этому, довольно противоречивы.
А вот реакция Берлина и Парижа однозначна – они против.
По данным из разных источников, Франция и Германия считают, что эффективнее будет, если США и в дальнейшем будут подключаться к переговорному процессу через параллельный трек. И это – несмотря на то, что на предыдущую такую попытку – переговоры Нуланд и Суркова – реакция в немецкой и французской столицах была достаточно скептической.
Но сейчас вполне возможно, что новый трек будет действительно запущен.
Вопрос лишь в том, кто именно станет американским переговорщиком номер один по Украине. Не исключено, что это будет преемник Нуланд в Государственном департаменте (один из кандидатов, который обсуждался на эту должность – Курт Волкер, бывший посол США при НАТО, исполнительный директор Института МакКейна). Хотя продолжаются дискуссии, должен ли это вообще быть классический бюрократ, или все же политическая фигура.
К этому стоит добавить, что Украина готова обсуждать перезагрузку Нормандского формата на платформе G7.
Большая договоренность под большим вопросом
Хотя "большую сделку" с Россией в Вашингтоне не спешат окончательно списывать со счетов, возможная договоренность по распределению "сфер влияния" становится все сомнительнее.
К "токсичности" темы России для новой администрации добавились и другие факторы. Это и размещение РФ крылатых ракет наземного базирования (вопреки соответствующему российско-американскому договору), и непонятная для Трампа политика Кремля на иранском направлении, и химическая атака в Сирии (включая реакцию России на нее).
Показательно, что Украина, которая не часто декларирует позицию относительно конфликтов в других регионах мира, оперативно поддержала ракетный удар США по Сирии в ответ на химическую атаку. (В новой администрации это оценили: говорят, что именно с благодарности Украине за такую позицию начался недавний телефонный разговор вице-президента Пенса с президентом Порошенко.)
Важным сдерживающим фактором для потенциальной "большой сделки" стали отдельные представители новой администрации. Преимущественно с военным или разведчицким бэкграундом.
Поворотной точкой стала отставка советника по вопросам нацбезопасности Майкла Флинна и назначение на эту должность генерала Герберта МакМастера.
В последние годы он много исследовал гибридную войну РФ против Украины. Поддерживать на должном уровне градус трезвости новой администрации в вопросе сближения с Россией удается благодаря и другому генералу, министру обороны США Джеймсу Мэттису. Мэттис и возглавляемый им Пентагон оказались значительно активнее и заметнее в формировании политик новой администрации, чем Госдепартамент с Тиллерсоном (несмотря на то, что по количеству встреч с Трампом Тиллерсон опережает других членов администрации).
Это тоже играет на руку Украине, учитывая консенсус в вопросе квалификации и последствий действий России.
В то же время постепенно становится очевидным, что Тиллерсон-дипломат под давлением различных факторов вытесняет Тиллерсона-бизнесмена.
Не до конца ясно, насколько заметную и последовательную в отношении Украины роль будет играть в Белом доме Фиона Хилл, известный эксперт из аналитического центра Brookings Institution, а ныне – советник по вопросам России и Евразии. Однако сам факт назначения на эту должность одной из лучших исследовательниц России и соавтора книги о "Путине – оперативнике в Кремле" – это тоже определенный знак. Даже несмотря на то, что некоторые ее позиции по вопросам предоставления Украине летального вооружения или целесообразности членства Киева в НАТО вызывают определенную обеспокоенность.
Сейчас Украине важно воспользоваться наличием в администрации этих людей, ведь неизвестно, насколько длительным и влиятельным будет пребывание некоторых из них в Белом доме. Хотя нужно признать, что по состоянию на сегодня более неустойчивой стала позиция одиозного советника Трампа Стива Беннона, чем МакМастера или Мэттиса.
"За Украину" продолжают по инерции активно работать и некоторые посольства США в мире.
В Европе едва ли не самой активной в этом контексте является миссия США при ОБСЕ, несмотря на то, что посол Дэниел Бауэр, как и все политически назначенные главы диппредставительств, завершил работу. А посол США в ООН Никки Хейли по уровню критической к действиям России риторики превзошла свою предшественницу Саманту Пауэр.
Однако, несмотря на ряд сдерживающих факторов, главный вопрос остается: верит ли лично Трамп в такую "большую сделку", которая будет отвечать интересам Америки больше, чем интересам России?
После Сирии он, как и немало американских чиновников, убедился, что лучше говорить с Москвой не о широкой договоренности, а о своеобразном соглашении относительно управления рисками, которая бы минимизировала угрозу военного столкновения России и США?
Конгресс на страже санкций
Так же под вопросом оказалась идея ослабления санкций в отношении РФ. Один из ряда факторов – демонстративное сопротивление Конгресса США, даже с готовностью кодифицировать санкции (сделать их законодательно обязывающими).
Обе палаты Конгресса закрепляют репутацию органа, наиболее преданного делу сдерживания России и ее надлежащего наказания за агрессию.
Только с начала этого года депутаты предложили по меньшей мере пять законопроектов на эту тему. В Палате представителей повторно предложили законопроект "STAND for Ukraine Act" ("Акт в поддержку стабильности и демократии в Украине").
8 февраля трое республиканцев и трое демократов внесли отдельный законопроект по пересмотру российских санкций (Russia Sanctions Review Act). Через неделю аналогичный законопроект появился в Палате представителей. Одновременно
для сохранения санкций позиция Европы стала более важной, чем позиция Вашингтона, ведь ЕС, в отличие от США, должен принять решение о судьбе санкций уже летом этого года.
Сейчас между Вашингтоном и Брюсселем происходит что-то вроде игры "кто первый моргнет" – Белый дом ждет, продлит ли ЕС санкции летом, а в Евросоюзе пристально отслеживают сигналы из Вашингтона.
Сейчас эти сигналы – в пользу продления санкций, если ситуация с выполнением "Минска" кардинально не изменится.
Летальное оружие и соглашение по безопасности
"Для меня США – это безопасность", – сказал когда-то в дружеском кругу еще министр иностранных дел Петр Порошенко. После начала российской агрессии это определение обрело новое звучание и стало актуальным для всей политики Украины относительно США.
Уже в течение первых месяцев работы новой администрации стало понятно, что официальный Киев настроен предложить Вашингтону те же идеи в сфере безопасности, которые не были восприняты предыдущей администрацией, чтобы не только сохранить достигнутое за время президентства Обамы, но и попытаться обрести еще больше при Трампе.
Это прежде всего касается подписания двустороннего соглашения по безопасности вроде тех, которые США заключили с некоторыми странами Юго-Восточной Азии.
Стоит отметить, что Украина с завидной периодичностью поднимает этот вопрос как минимум с 2008 года, после отказа в Плане действий относительно членства в НАТО (ПДЧ) на Бухарестском саммите.
Соглашение с США является лишь одним, хотя и самым важным, компонентом стратегии Киева в отсутствие реалистичных шансов интегрироваться в структуры НАТО в обозримой перспективе.
К слову, аналогичное соглашение Украина предлагает заключить и Польше.
Реанимировалась – правда, больше на уровне Верховной рады, – и идея получения статуса главного союзника США за пределами НАТО, с запросом на который Киев активно обращался к администрации Обамы.
Отношение американцев к этому статусу один высокопоставленный американский дипломат, с которым пришлось общаться по этому поводу, выразил двумя словами: "stupid idea". Действительно, практический аспект этого статуса – под вопросом.
Уровень помощи со стороны США Украине уже сейчас больше, чем для ряда стран со статусом особого союзника, Киев вышел на шестое место в мире по объему американской военной помощи.
Однако иногда складывается впечатление, что Украину интересует далеко не только практическое, а символическое измерение сотрудничества.
Заметно реанимировалась и тема предоставления Украине американского летального вооружения. Де-факто этот вопрос в Конгрессе снова превращается в самый отчетливый символ поддержки Украины со стороны США. Что-то из разряда: "Скажи мне, ты за летальное оружие для Украины, и я скажу, насколько ты поддерживаешь Украину".
Украинская сторона будет убеждать американскую, что готова взять на себя все риски в случае эскалации ситуации со стороны РФ.
Тем более, что никто наверняка не может дать ответ, усилят ли поставки летального вооружения эскалацию, или наоборот – усмирят Путина. Пока что представители новой администрации считают, что такой шаг спровоцирует Путина на еще большую агрессию.
С большей вероятностью можно говорить о продолжении военных программ и программ по безопасности для Украины. Их идея заключается в том, чтобы Украина, укрепляя свою армию, была способна самостоятельно повышать цену агрессии для России, не апеллируя постоянно к западным партнерам.
Поэтому на самом деле двусторонние программы в сфере безопасности, которые включают тренировки украинских военных и совместные военные учения, сегодня важнее, чем аморфный статус союзника вне НАТО.
Антикоррупция: приоритет Америки или/и посольства?
Как мы и предполагали, после избрания Дональда Трампа президентом США тема реформ и антикоррупции звучит от представителей новой администрации значительно реже, чем при Обаме. И дело здесь не только в новом президенте.
Даже некоторые "старые" представители Госдепа в неформальных разговорах признают, что избранная вице-президентом Байденом стратегия по Украине с четким фокусом на борьбу с коррупцией не сработала. В Вашингтоне рассчитывали, что в Украине после Революции достоинства образовалось окно возможностей, чтобы сдвинуть с места антикоррупционную глыбу за короткий промежуток времени.
Соответственно, администрация Обамы в целом, и вице-президент Байден в частности, могли бы позиционировать борьбу с коррупцией как историю успеха "новой Украины" еще до своего прощания с Белым домом.
Именно поэтому было вложено немало сил, нервов и ресурсов в создание независимых антикоррупционных органов. И остается открытым вопрос, чего удалось достичь больше – реальных антикоррупционных реформ или усиления образа Украины как "насквозь коррумпированной страны".
Пока что наиболее преданным в плане борьбы с коррупцией остается посольство США в Украине, которое, пользуясь институциональным вакуумом в Вашингтоне и временным отсутствием четких инструкций, получило широкий карт-бланш.
Однако это понимают и в Киеве, поэтому
каждое заявление/рекомендация посольства вызывает у Киева размышления – это требование Вашингтона или только американского посольства в Украине?
И будет неверным недооценивать эту проблему. Ассоциация Украины с коррупцией настолько укоренилась на берегах Потомака, что даже те члены новой администрации США, которые хотели бы отодвинуть вопрос коррупции далеко на задний план (по крайней мере, пока идет война с Россией), так или иначе будут вынуждены обращать на него внимание. И хотя Трамп не обсуждал вопрос коррупции в телефонных разговорах с Порошенко, в тезисах для вице-президента Пенса в Мюнхене он уже фигурировал.
Кроме того, неэффективная борьба с коррупцией была, есть и будет оставаться лучшим поводом для всех тех десижнмейкеров в США (как и на Западе в целом), которые склонны говорить "нет" Украине.
Самые серьезные краткосрочные риски для украинско-американских отношений касаются именно антикоррупции. Это и вопрос, связанный с выбором аудитора для НАБУ, и недавние изменения в закон о e-декларировании.
Что касается первого, то Соединенные Штаты четко дали понять: не для того они инвестировали столько времени, энергии и ресурсов в антикоррупционную борьбу, чтобы закрывать глаза на попытки назначать карманного аудитора. А по второму ключевым для Вашингтона будет ответ на вопрос: этот закон усложнит или облегчит работу общественных организаций? Пока что похоже на то, что явно не облегчит.
И не сомневайтесь, если в ближайшее время не будет найдено решение этих двух проблем, очень скоро найдутся те, кто убедит Трампа и других международных лидеров: нет серьезной борьбы с коррупцией – не может быть и серьезной поддержки Украины.
Автор: Алена Гетьманчук,
директор Института мировой политики
Статья является фрагментом ежеквартального публичного отчета, подготовленного в рамках проекта "Аудит внешней политики. Индекс отношений", который реализуется в партнерстве Института мировой политики и Truman Agency