Трансформация ЕС продолжается все время его существования, став традиционным ответом на новые вызовы. Так Европейское объединение угля и стали, созданное в 1951 году, постепенно превратилась в Евросоюз в его нынешних очертаниях

С началом Brexit развернулась новая дискуссия о реформе Евросоюза.

В течение следующих лет ЕС могут ожидать значительные изменения, которые окажут существенное влияние на его отношения со странами-партнерами. Эти изменения будут открывать дополнительное окно возможностей для Украины, но одновременно создавать определенные препятствия.

Как менялся Евросоюз

Напомним об изменениях, которые произошли в последнее время.

В начале 1990-х годов была введена Общая внешняя политика и политика безопасности ЕС для лучшей координации действий в международной сфере. Расширение сделало ЕС менее гибким в принятии решений, и поэтому в 1997 году появилась политика "продвинутого сотрудничества", которая позволяет группе стран сотрудничать без участия других стран-членов. С 2007 года Евросоюз отказался от принципа консенсуса для принятия большинства решений.

Но с тех пор перед Евросоюзом возник ряд новых вызовов, которые до сих пор ждут эффективного ответа.

Это – преодоление последствий международного финансового кризиса, террористические угрозы, кризис беженцев, агрессивная внешняя политика Российской Федерации и начало выхода Великобритании из ЕС.

Именно Brexit запустил дискуссию о многоскоростном Евросоюзе.

Идея заключается в дифференцированной интеграции, при которой группа стран ЕС может идти к большей интеграции – без привлечения других государств-членов.

Часть исследователей считает, что многоскоростной Евросоюз – уже реальность, существующая в форме различных объединений европейских стран. Так, 28 стран являются членами ЕС, 29 – членами НАТО, в Шенген входит 26, в еврозону – 19.

А еще к многоскоростной Европе можно отнести неформальные политические клубы, в частности Скандинавские страны ЕС, Вышеградскую четверку, Веймарский треугольник, Балтийские страны или Бенилюкс. Такие объединения стали международными площадками для согласования позиций стран-членов и совместного отстаивания интересов в ЕС.

Дифференцированную Европу формируют также страны, которые при вхождении в ЕС зарезервировали opt-out (право не присоединяться к отдельным политикам Евросоюза).

Новые вызовы

Международный финансовый кризис начался в 2009-2010 годах как суверенный долговой кризис в Греции и позже распространился на другие страны ЕС и еврозоны. Сегодня в еврозоне наблюдается стабилизация, но результаты кризиса имеют далеко идущие последствия.

В то время как Франция и Италия подчеркивали геополитическую важность единства еврозоны, Германия, Нидерланды, Финляндия и ряд других стран настаивали на важности соблюдения фискальных правил, фактически допуская вариант Grexit. А некоторые чиновники ЕС до сих пор считают, что выход Греции из еврозоны будет способствовать развитию последней.

Начиная с 2014 года неконтролируемый поток беженцев в Европу, рост террористической угрозы со стороны ИГИЛ и агрессия России против Украины поставили вопрос о пересмотре политики безопасности ЕС.

В сентябре 2015 года Совет ЕС принял решение о расселении 120 тысяч мигрантов в другие страны ЕС. Впрочем, решение не нашло консенсуса и до сих пор остается невыполненным. Более того, в июне 2017 года Еврокомиссия начала процедуру против Польши, Венгрии и Чешской Республики за отказ этих стран принимать мигрантов из Италии и Греции.

Политика расселения оказалась неэффективной из-за разного видения путей разрешения кризиса в различных государствах-членах; кроме того, ситуация продемонстрировала отсутствие солидарности среди стран ЕС и привела к неоднократным обвинениям партнеров в непоследовательной миграционной политике.

Миграционный кризис и нарастающая угроза со стороны "Исламского государства" имели следствием ухудшение ситуации внутри Евросоюза. Ряд стран ЕС стали мишенями террористов. Члены ЕС начали проводить политику усиления собственной безопасности, но отсутствие четкой общей стратегии приводит к возникновению дополнительных конфликтов между странами.

Агрессивная внешняя политика Российской Федерации является еще одним весомым фактором, влияющим на безопасность в ЕС.

Причем коллективная безопасность европейских стран возможна и вне НАТО.

Статья 42.7 Договора о ЕС предусматривает предоставление помощи государствами-членами стране ЕС, подвергшейся вооруженной агрессии на своей территории, всеми возможными для них средствами. После теракта 13 ноября 2015 года в Париже Франция впервые в истории активировала эту статью. Показательно, что Франция тогда в первую очередь обратилась к ЕС, а не к НАТО.

Но помощь Франции в рамках статьи 42.7 была довольно ограниченной. Поэтому недостаток действенных гарантий безопасности в ЕС выводит на новый уровень необходимость реализации дополнительных механизмов, которые бы позволили сделать оборонительный компонент Евросоюза более мобильным и функциональным.

Ухудшение ситуации в сфере безопасности, экономический и миграционный кризис привели к росту популярности евроскептических партий в Евросоюзе. В конце концов, именно рост евроскептических настроений стал причиной запуска процедуры выхода Британии из Евросоюза.

После британского референдума 27 стран-членов договорились начать диалог о реформе ЕС в связи с Brexit. В результате 1 марта 2017 года Еврокомиссия представила Белую книгу о будущем Европы, описывающую пять возможных сценариев развития Евросоюза до 2025 года. Среди них:

– сохранить ЕС в нынешнем виде;

– сконцентрироваться исключительно на едином рынке;

– позволить странам, которые хотят большей интеграции, взаимодействовать теснее в ряде сфер;

– сосредоточиться на глубокой интеграции в сферах общего интереса;

– перейти к более глубокой интеграции по всем направлениям политики.

Такое количество сценариев свидетельствовало об отсутствии единого видения развития блока.

А на саммите ЕС 25 марта Польша отказалась подписывать совместную декларацию, выступив против идеи многоскоростной Европы, поддержанной Германией и Францией.

В конце концов, трактовки в декларации были смягчены, но основная идея сохранилась. В принятом документе страны договорились, что будут двигаться с разными темпами и интенсивностью, но придерживаться единой политики.

На карте, расположенной справа, темным цветом обозначены страны-сторонники идеи многоскоростной Европы, светлым – ее оппоненты, цвет посередине – не имеющие четкой позиции.

Как изменится ЕС?

Сейчас Евросоюз вынужден искать новые дополнительные гарантии безопасности. В Глобальной стратегии ЕС, опубликованной в 2016 году, подчеркивается, что Союз должен достичь своей стратегической автономности. А это возможно только в случае создания собственной европейской армии.

Но в ЕС сегодня нет единой позиции по поводу этой идеи. Кроме того, среди представителей Евросоюза нет единого понимания, как такая структура будет функционировать.

Хотя государства-члены, военный потенциал которых соответствует более высоким критериям, могут основать военный союз и без участия других членов ЕС. Для этого требуется голосование в Совете ЕС по принципу квалифицированного большинства. В дальнейшем другие государства-члены смогут присоединиться к постоянному структурированному сотрудничеству (PESCO), если они будут отвечать заданным критериям.

Еще одним механизмом, который может быть использован в рамках многоскоростной Европы, является "продвинутое сотрудничество". Оно позволяет группе как минимум из 9 стран внедрять передовую интеграцию без участия других. "Продвинутое сотрудничество" должно способствовать общим целям Евросоюза и быть открытым для всех стран-членов, не может быть применено в сферах, где ЕС имеет исключительную компетенцию, а также не должно наносить ущерб территориальной сплоченности или быть преградой либо дискриминацией в торговле между государствами-членами.

Такое большое количество условий делает запуск "продвинутого сотрудничества" достаточно сложным процессом.

К этому времени механизм был применен лишь трижды: в сферах европейского унитарного патента, закона о разводе для международных пар и урегулирования имущественных вопросов для международных пар. Сейчас в ЕС на согласовании находится еще два предложения в рамках "продвинутого сотрудничества": создание Офиса европейского публичного прокурора и введение налога на финансовые операции.

Последняя идея была предложена в 2011 году в рамках всего ЕС, но решение не нашло единодушной поддержки. Через год 11 стран начали введение налога на финоперации через механизм "продвинутого сотрудничества", но пока не согласовали технические детали, а Эстония вышла из переговоров. Среди препятствий – обеспокоенность некоторых стран по поводу оттоку капитала в другие из-за дополнительного налога.

По оценкам Еврокомиссии, такой налог может дополнительно приносить странам 22 млрд евро ежегодно и 57 млрд евро, если его примут 27 государств ЕС.

8 июня 2017 года 20 государств-членов ЕС в рамках "продвинутого сотрудничества" согласовали принятие законодательства, устанавливающего детали функционирования Европейской прокуратуры, а 5 июля за него проголосовал Европарламент. С учетом всех необходимых процедур Офис европейского прокурора должен заработать до 2021 года. Прокуратура будет заниматься расследованиями и преследованиями мошенничества и других преступлений, касающихся финансовых интересов ЕС. Речь идет об операциях с европейскими финансами и трансграничном мошенничестве с НДС, в результате чего страны ЕС ежегодно теряют как минимум 50 млрд евро налогов.

После выхода Британии из ЕС вопрос о поиске дополнительного финансирования приобретает для ЕС особое значение. Ежегодный вклад Соединенного Королевства в бюджет ЕС составляет примерно 10-11 млрд евро. При полноценном функционировании Офиса европейского публичного прокурора бюджет ЕС сможет получить дополнительные поступления, которые несколько компенсируют потери от Brexit.

Идея о том, как финансировать больше при меньших затратах, звучит и в другом контексте.

Так, Германия уже предложила привязать с 2020 года выдачу финансирования из Фонда сплочения к выполнению стандартов в области верховенства права, идею поддержали Австрия и Швеция, которые считают, что страны, которые не продемонстрировали солидарность с другими в вопросе решения миграционного кризиса, должны быть ограничены в доступе к финансированию.

Ограничения могут затронуть, в частности, Венгрию и Польшу, которых в последнее время обвиняют в пренебрежении верховенством права и отсутствии солидарности в вопросе беженцев. Страны-реципиенты, наверное, будут против новой инициативы, но Германия, которая является крупнейшим донором как Фонда сплочения, так и бюджета ЕС, будет иметь весомую роль в этих переговорах.

После финансового кризиса в ЕС остается на повестке дня вопрос об укреплении институтов еврозоны, предлагается создать новые органы (казначейство еврозоны, валютный фонд, пост министра финансов). Сейчас между президентом Франции и канцлером Германии, которые являются двигателями этого процесса, существует общее желание к углублению интеграции в еврозоне, но взгляды этих стран до сих пор совпадают не по всем предложенным вопросам. В частности, Германия выступает за бюджетную экономию и против решений, которые могли бы привести к покрытию бюджетных дефицитов других стран, а Франция – за увеличение финансирования отдельных проектов в еврозоне.

Влияние на Украину

Вызовы, стоящие перед Евросоюзом, потребуют от него большей сосредоточенности на внутренних реформах и угрозах для собственной безопасности.

Так что политика расширения вряд ли останется на повестке дня до завершения активного периода трансформации. Кроме того,

Brexit будет означать потерю одного из главных сторонников евроинтеграции Украины.

Поэтому Украине в ближайшей перспективе стоит сосредоточиться на развитии уже существующих форматов сотрудничества с Евросоюзом. Это четко артикулируют сегодня и в Брюсселе, настаивая, в первую очередь, на выполнении Соглашения об ассоциации и реализации программ сотрудничества в рамках Восточного партнерства.

Но очевидно, что реформы, которые происходят в ЕС, могут открыть дополнительное окно возможностей для Украины.

Создание дифференцированной Европы с ядром более интегрированных государств и пояса стран, пожелавших оставить больше полномочий национальным правительствам, повышает шансы Украины на вступление в ЕС. В случае успешных реформ в Украине Киев мог бы попробовать начать переговоры о вступлении в многоскоростной Евросоюз.

Но в этой ситуации нужно учитывать и фактор вооруженного конфликта между Украиной и Россией. До его разрешения у вопроса о присоединении будет мало шансов на положительный исход. Очевидно, Евросоюз не захочет переносить дополнительное бремя конфликта во внутриполитическую плоскость.

Ярослав Литвиненко,

аналитик проекта "Общественная синергия".

Статья подготовлена на основе аналитического документа, созданного при поддержке проекта "Общественная синергия", который финансируется ЕС и выполняется Международным фондом "Возрождение"