В Украине снова активно заговорили о направлении миротворческого контингента на Донбасс.

До последнего времени Россия блокировала все идеи относительно миротворцев, поэтому даже общих разговоров о них было достаточно, чтобы продемонстрировать нежелание Кремля решать конфликт мирным путем.

Но после неожиданного появления российского проекта резолюции ООН по этому вопросу нам стоит иначе строить коммуникацию с миром.

И наверное, нужно избегать заявлений, которые только вредят Украине.

Но, к сожалению сейчас, как и два года назад, заявления политиков свидетельствуют о недостатке понимания, какими бывают миротворческие операции, кто принимает решение о них и какие риски они несут.

Хотя уже пора понять, какую именно миссию мы ждем и зачем она нам нужна.

Как все начиналось

Напомним, 18 февраля 2015 года Совет национальной безопасности и обороны (СНБО) поддержал обращение к ООН и ЕС о развертывании на территории Украины международной операции по поддержанию мира и безопасности.

Еще тогда в заявлениях чиновников звучали утверждения, что миротворцы могут появиться на Донбассе в течение 1-1,5 месяцев, хотя они в принципе не могли появиться в Украине так быстро. Когда речь идет об ООН, то от одобрения идеи до фактического направления миротворцев в зону конфликта проходит не менее шести месяцев (поэтому, кстати, ООН постоянно критикуют за неспособность оперативно реагировать на кризисы).

Также обратим внимание, кто именно принимает решение о направлении миротворческой миссии.

За прошедшую неделю мы слышали кучу заявлений о том, что все решится на Генассамблее ООН – мол, после ее "сессии" появится ясность по поводу "параметров миссии".

Между тем, решение о миротворцах принимает Совет Безопасности ООН. Теоретически существует формула, по которой Генеральная Ассамблея может принять такое решение по формуле резолюции United for Peace, такое случалось лишь несколько раз в истории ООН, но и это становится возможным только после провала голосования в Совбезе – если одна из стран ветирует предложение.

Поэтому ближайшие заседания Генассамблеи точно не дадут ясности ни относительно формата миссии, ни о времени появления "голубых касок" в Украине.

И только после одобрения мандата миссии начинается согласование в ГА ООН по ее финансированию. К слову, государство, "принимающее" миссию, не покрывает ее расходы – бюджет наполняется за счет взносов всех стран-участниц ООН по определенной формуле.

Но вернемся к российской инициативе.

Киев не сможет просто отмести российское предложение, ведь именно мы звали миротворцев.

Такой шаг не поймут наши западные партнеры и особенно участники "нормандского формата", которые будут видеть в этом предложении Москвы определенный прорыв в Минском процессе. Последние заявления немецкого МИД, приветствующие "неожиданное заявление президента РФ", могут быть объяснены первую очередь этим.

Украине нужна четкая позиция, почему российский вариант не приемлем и в какой именно миротворческой операции мы видим смысл.

Какими бывают миротворческие миссии?

В то время как в украинском и русском языках утвердился термин "миротворчество", в международной практике ему соответствуют несколько терминов, обозначающих очень разные процессы.

Дословным аналогом слова "миротворчество" является термин peace-making, что означает дипломатические усилия для прекращения существующего конфликта.

Кроме того, есть отдельный термин, peace-keeping, который означает военные и гражданские операции по "поддержанию мира"; есть peace-enforcement – военные операции по "принуждению к миру". Еще две разновидности "миротворчества" – conflict prevention, то есть дипломатические усилия для "предотвращения конфликтов" (российско-украинского конфликта это уж наверняка не касается), и peace-building, то есть долгосрочные усилия, направленные на "миростроительство" (об этом этапе нам явно рано говорить).

Вместе с тем, Устав ООН не дает определения миротворческим операциям (peace operations). Они там вообще отсутствуют, хотя и стали неотъемлемой частью деятельности ООН. Поэтому каждая операция является уникальной по мандату, набору функций и срокам функционирования. Более или менее общим остается только система принятия решений о развертывании и финансировании миссий, а также принцип их беспристрастности относительно сторон конфликта.

Так какой же из видов "миротворцев" может появиться в Украине?

Peace-making (то есть дословное "миротворчество") отпадает, ведь этот термин означает дипломатические усилия, а не военную миссию. Эта сфера остается за "нормандским форматом" и трехсторонней контактной группой при участии ОБСЕ.

Принуждение к миру (peace enforcement) предусматривает применение ряда мер принуждения, включая использование военной силы, в случаях угрозы миру, нарушения мира или акта агрессии. За всю историю ООН были лишь единичные случаи предоставления разрешения Совета Безопасности на проведение подобных операций, причем не под собственным командованием, а под руководством группы государств. Классические примеры – действия международных коалиций в 1990-1991 гг. по защите Кувейта от агрессии Ирака и в 1950-53 гг. по защите Южной Кореи от агрессии Северной Кореи.

Напомним, что такое решение принимается Совбезом ООН, где Россия имеет блокирующий голос. Учитывая очевидное присутствие россиян на Донбассе, шансы на то, что РФ согласует миссию "принуждения к миру" против своих сателлитов, близки к нулю.

В случае Украины речь может идти скорее об операции по поддержанию мира (peace-keeping).

При этом следует понимать, что в последние десятилетия поддержание мира перестало быть чисто военным делом: помимо разграничения враждующих сторон и наблюдения за выполнением условий прекращения огня, к их полномочиям отошли полицейские и другие функции. Обычно гражданские и полицейские сотрудники таких миссий ООН не вооружены, а у военных есть преимущественно легкое вооружение для самозащиты и защиты мандата.

Операции по поддержанию мира разворачиваются после прекращения огня – чаще всего, закрепленного договоренностью сторон конфликта.

Хотя были случаи, когда миссии начинали разворачиваться во время переговоров о перемирии или во время "неформального", то есть не подкрепленного соглашением прекращение огня – UNEF II (Египет-Израиль) – 1973, UNCIFYP (Кипр) – 1964.

Ключевые вопросы: от мандата до сроков

Лишь после резолюции начинается согласование в Генеральной Ассамблее финансирования миссии. К слову, государство, "принимающее" миссию, не покрывает ее расходы – бюджет миссии наполняется за счет взносов всех стран-участниц ООН по определенной формуле.

Приглашая миротворцев, Украина должна определиться с ответами на четыре главных вопроса:

• каким должен быть мандат (т.е. какие функции должны выполнять миротворцы);
• как получить обязательное согласие сторон конфликта (в нашем случае главный вопрос – кто именно будет назван второй стороной конфликта);
• каков ареал работы миссии (т.е. где будут располагаться миротворцы и какую территорию покрывает их мандат);
• каковы сроки миротворческой операции (то есть при каких условиях миссия должна завершиться).

С 2015 года Киев не слишком занимался этим вопросам. Нам был важен сам факт приглашения миротворцев, а по поводу мандата мы были готовы выслушать предложения международных организаций.

Но сейчас, когда появилось предложение РФ с выгодными ей параметрам, Украина не может позволить себе роскошь не иметь собственной позиции.

Причем недостаточно знать, какую миссию мы хотим. Нужно уметь аргументировать этот выбор.

Итак, первый вопрос: мандат.

Для чего конкретно нам нужны миротворцы?

Мониторинговая миссия уже действует в Донбассе под эгидой ОБСЕ, поэтому этот вариант мы исключаем, но остается вопрос – нам нужна военная или полицейская миссия? А также – от какой организации должны быть направлены миротворцы?

И хотя сегодня все больше говорят именно о миссии ООН, из-за постоянных комментариев политиков относительно участия ЕС стоит упомянуть оба варианта.

В последнее время ООН не всегда разделяет полицейские и военные миссии, утверждая комплексные мандаты. В свою очередь ЕС четко отделяет военные миссии и полицейские миссии, причем последние считаются в Брюсселе гражданскими.

У военных операций по поддержанию мира есть ряд функций, несвойственных полицейским миссиям, в том числе:

• проведение конвоев с грузом гуманитарной помощи;
• содействие прекращению боевых действий и нормализация ситуации;
• наблюдение за выполнением договоренностей о передаче власти под контроль переходной администрации;
• сопровождение населения (прежде всего, беженцев) через "чужую" территорию;
• патрулирование и поддержание порядка в зоне ответственности;
• разминирование и маркировка минных полей;
• демилитаризация вооруженных формирований, содействие разоружению, демобилизации и реинтеграции бывших комбатантов;
• наблюдательные полеты; воздушное сопровождение перемещения войск.

Обычно у полицейских миссий (например, тех, что развернуты ЕС в Афганистане и на палестинских территориях, а в прошлом были в Демократической Республике Конго и Македонии) главными задачами являются: реформа полиции и судебных инстанций, помощь в борьбе с организованной преступностью, реформа сектора безопасности, предоставление советников и тренировки. По сути, большинство функций полицейских миссий ЕС на сегодня содержит мандат уже существующей Консультативной миссии ЕС по реформированию сектора гражданской безопасности Украины.

Таким образом, учитывая реалии, в случае Донбасса нас интересует исключительно военная операция по поддержанию мира.

Второй вопрос: согласие сторон.

По стандартным правилам, стороны конфликта должны согласиться на размещение такой миссии.

Но в нашем случае определение "сторон конфликта" не так уж очевидно.

Как известно, мы не признаем так называемые "ДНР" и "ЛНР" стороной переговоров, настаивая, что они полностью зависимы от России. Но в таком случае создание миссии ООН заходит в тупик: Москва не даст такого согласия, если оно будет означать, что РФ косвенно признается участником конфликта.

В свою очередь, если мы согласимся на получение формального согласия непризнанных республик, это может быть воспринято как определенная легитимизация их существования.

Формально, поскольку территориально конфликт разворачивается в пределах одного государства, достаточно согласия украинского правительства, но без фактических гарантий безопасности другой стороны "голубые каски" не начинают работу. Например, одобренная ЕС мониторинговая миссия в Грузии так и не была развернута из-за несогласия непризнанных "республик".

Третий вопрос: ареал размещения.

Это – крайне важный вопрос, по которому позиции Украины и РФ диаметрально расходятся.

Где будет работать миссия? Идет ли речь только о разграничении конфликтующих сторон; или о разграничении плюс контроле границы с РФ; или обо всей территории ОРДЛО? От территории размещения зависит количество необходимого персонала и функциональные обязательства миссии.

Как известно, Россия предлагает разместить миротворцев только вдоль контактной линии.

Есть ряд аргументов, почему российский вариант является неприемлемым.

При размещении миротворцев только в "буферной зоне" между Украиной и временно неконтролируемыми территориями существует риск замораживания ситуации на неподконтрольных территориях или "легитимизации" их границ. Кто-то сравнивает это с приднестровским вариантом, но в украинской ситуации такое разграничение будет еще опаснее. Оно не обеспечит полноценного контроля миротворцев за действиями ДНР и ЛНР, но усилит физическое ощущение их обособленности от Украины.

Логично было бы определить ареалом работы миссии всю территорию ОРДЛО. Это дало бы возможность добавить в ее мандат такие функции, как разоружение, помощь в проведении выборов, разминирование, доставка гуманитарной помощи и т.п. Ну и конечно, в рамках такого мандата мы должны настаивать на патрулировании украинско-российского границы, которая не контролируется украинской стороной (такая задача является для ООН одной из классических).

Четвертый вопрос: срок пребывания миротворцев.

Обычно, он не определяется государством, в котором происходит конфликт, а утверждается мандатом Совета Безопасности ООН, с возможностью пролонгации. Тем не менее, Украина должна быть готова предложить партнерам так называемую exit strategy, то есть определить, что будет определяющим для решения о выводе миротворцев и за какое время это может произойти.

ООН или Евросоюз?

У Европейского Союза нет большого опыта в проведении миротворческих операций. Даже этот термин используется Брюсселем довольно редко. ЕС обычно сосредотачивается на гражданских операциях, на процессе миростроительства, строительства доверия (confidence-building measures), постконфликтной реконструкции и предупреждении конфликтов.

За всю историю ЕС разворачивал 11 военных операций, из них шесть продолжаются до сих пор:

1. EU NAVFOR Атланта – военно-морская миссия по борьбе с пиратством (с 2008 года) у побережья Сомали.
2. EU NAVFOR MED (с 2016) – обнаружение, захват и освобождение судов, используемых контрабандистами-мигрантами и торговцами людьми.
3. Тренировочная миссия в Мали (с 2013 года) – поддержка сил Мали в полном установлении суверенитета и демократического порядка на всей территории страны, нейтрализация организованной преступности и террористической угрозы, поддержка перестройки вооруженных сил Мали.
4. Военная тренировочная миссия в Сомали (с 2010 года) – помощь Переходному федеральному правительству и институтам Сомали.
5. Операция в Боснии и Герцеговине (с 2004 года), которая является вспомогательной для политического участия ЕС в БиГ. Основные усилия – тренировка и наращивание потенциала вооруженных сил.
6. Военная операция в Центральноафриканской Республике (с 2014 года, в соответствии с резолюцией СБ ООН) – временная помощь для создания зоны безопасности с целью передачи полномочий африканским партнерам, защиты населения, создания условий для поставки гуманитарной помощи.

В Украине часто отмечают, что для начала работы миссии ЕС достаточно решения, принятого в Брюсселе, и не обязательно иметь резолюцию СБ ООН (то есть не нужно согласие РФ), но на самом деле ЕС разворачивал операции там, где уже была миссия или ООН, или другой международной организации, например НАТО. То есть миссия ЕС выступала скорее вспомогательной.

А вот ООН отправляет миротворческие миссии по всему миру еще с 1948 года, имея как положительный, так и отрицательный опыт в этой сфере. У нее есть логистические, институциональные ресурсы, сформированные структуры и процедуры.

А еще ООН не должна никому объяснять, почему именно она должна стать посредником или миротворцем.

Почти за 70 лет ООН развернула 71 операцию, из которых 16 действуют сегодня.

Даже если на первый взгляд кажется, что развертывание миссии ЕС проще, ведь Россия не может  наложить вето, не стоит забывать о необходимости получить согласие сторон конфликта, а также всех стран-членов ЕС.

И если Россия будет выступать против европейской миссии, непризнанные республики наверняка ее поддержат.

Будет ли Россия в составе миссии ООН?

Резкое изменение позиции РФ по развертыванию миротворческой миссии – это самая большая проблема.

Напомним, еще 2 сентября представитель России при ООН категорически отрицал такую ​​возможность, но спустя три дня Путин лично объявил об инициативе введения миротворцев на Донбасс.

На что рассчитывает Кремль в этой игре?

Вряд ли это только надежды, что одного лишь предложения о миротворчестве будет достаточно, чтобы снять санкции.

Теории о том, что Россия планирует создать на Донбассе "новое Приднестровья", тоже являются преувеличением: несложно догадаться, что Украина, хорошо зная этот сценарий, никогда на него не согласится.

Итак, остается один ключевой практический вопрос: сможет ли российский контингент войти в состав будущей миротворческой миссии в Донбассе?

У ООН есть свои процедуры и обычаи, по которым формируется перечень стран-миротворцев в каждой миссии.

После одобрения Совбезом мандата операции секретариат ООН приглашает к участию в миссии страны, готовые предоставить военный или полицейский персонал (troop-contributing countries / police-contributing countries). Такая система (UN Standby Arrangement System) существует с начала 1990-х годов, когда в ООН начали составлять постоянно обновляемую базу данных государств-членов, которые могут оперативно направить людей в состав миссии ООН. В дальнейшем Департамент миротворческих операций секретариата ООН согласовывает окончательный состав миссии, причем этот состав не нужно дополнительно утверждать в Совбезе.

То есть заблокировать его будет не в состоянии ни Украина, ни Россия, ни другое государство.

При этом любой стране может быть неофициально отказано в предложении об отправке миротворцев. К примеру, 11 лет назад Украине отказали в отправке миротворцев в Ливан в связи с расследованием недобросовестного поведения украинских должностных лиц во время предыдущей ротации.

Важное правило: ни одна страна не может составлять абсолютное большинство в миссии.

По состоянию на 30 июня этого года 127 стран предоставили персонал в миротворческие миссии ООН. Общее количество военных в миссиях – почти 100 тысяч человек.

Российская Федерация почти не участвует в этой работе: она представлена ​​лишь 95 миротворцами в текущих миссиях ООН, а военных среди них только 57. Столь малое количество свидетельствовало как об общей неготовности участвовать в миротворческих операциях со времен СССР, так и о выборе России в пользу единоличных действий, например в Приднестровье (отдельное соглашение о трехстороннем миротворческом контингенте) или в Грузии (формально там были миротворцы СНГ, но де-факто миссия состояла только из россиян).

Каким может быть участие россиян в случае направления миссии ООН, пока рано прогнозировать. В то же время у ООН будут аргументы как в пользу россиян, так и против их участия.

В последнее время считается, что миротворцы из "похожих" стран лучше адаптируются и более адекватно действуют на месте, поэтому сейчас увеличилось количество персонала из стран Африки, где развернуто большинство миссий.

К примеру, от Эфиопии в миссиях ООН сейчас участвуют более 8000 миротворцев. А от всех стран-членов ЕС суммарно – только 6538 человек, крупнейшие контрибуторы – Италия (1083), Франция и Германия (по 804). Учитывая то, что ЕС не слишком активно участвует в миротворческих миссиях, российская доля может возрасти.

В то же время повторение опыта "лидирования" россиян – как это произошло в Молдове или Грузии – пока невозможно.

Эйфория, которая была после холодной войны, давно прошла. Уровень доверия к РФ находится на очень низком уровне, а российская сторона де-факто считается стороной конфликта, даже если де-юре такого признания нет.

Вместо итогов

Длительная неопределенность позиции Украины и разногласия в официальных заявлениях из Киева по поводу возможного формата миротворческой операции на территории Украины создали проблемный фон для принятия решения международными организациями и государствами-партнерами.

После заявлений Украины и РФ, которые противоречили друг другу, Берлин и Париж уже выступили с заявлением, что они подготовят свой вариант резолюции ООН.

Важно, что МИД Германии заявил, что не будет приглашать на переговоры представителей сепаратистов, а также отверг идею развертывания миссии только на линии соприкосновения.

Есть ли шанс, что Россия наложит вето на эту резолюцию? Да, есть.

Но вероятен также вариант, когда Россия согласится не блокировать решения Совета Безопасности, но попытается максимально выхолостить мандат операции – по примеру нынешней мониторинговой миссии ОБСЕ.

В целом дискуссия в Украине должна развернуться не относительно мотивов России, а относительно нашей позиции, а именно – определения цели миротворческой миссии и ожиданий от нее.

Наилучшим является вариант полного покрытия мандатом временно неподконтрольных территорий, с разными функциями на отдельных участках, что не будет не создавать четкого административного разграничения между ОРДЛО и подконтрольной частью Украины, позволит качественно мониторить территорию и границу, а также режим прекращения огня, с функциями помощи в проведении выборов, разминирования, разоружения и оказания гуманитарной помощи.

Автор: Анна Шелест,

к.полит.н., главный редактор UA: Ukraine Analytica,

член правления Совета внешней политики "Украинская призма"