Східне партнерство (СхП) як політика Європейського Союзу щодо побудови відносин із сусідніми країнами в регіоні Східної Європи та Південного Кавказу було засноване у 2009 році і з того часу пройшло низку значних трансформацій.

Оцінити успіхи цього формату можна завдяки документу "Східне партнерство - 20 очікуваних досягнень до 2020 року: фокусуючись на головних пріоритетах та реальних результатах", що був розроблений ЄС у грудні 2016 року та оновлений у червні. 

Експерти Української національної платформи Форуму громадянського суспільства Східного партнерства (УНП ФГС СхП) за підтримки проекту "Громадська синергія" ретельно проаналізували досягнення Спільного робочого документа крізь призму інтересів українського суспільства та держави.

Кожне з 20 досягнень було опрацьовано з точки зору реальності отримання Україною проміжних результатів до саміту Східного партнерства в листопаді 2017 року, а також амбітності та досяжності кінцевих цілей до 2020 року.

Пропонуємо вашій увазі цикл статей, які розповідають, які результати може показати Україна на проміжному фініші в листопаді 2017 року.

* * * * *

Необхідність реформування Східного партнерства стає все більш очевидним не лише у Києві, Тбілісі або Кишиневі, але й у Брюселі. Мова де насамперед про зміни інституційної архітектури багатостороннього треку СхП.

Як результат - підготовка до Саміту Східного Партнерства в 2017 році супроводжувалась активною роботою над переглядом основ цієї політики європейськими інститутами в Брюсселі. Певним напрацьованим дороговказом можна вважати появу Спільного робочого документу "Східне Партнерство - 20 досягнень до 2020 року: фокусуючись на головних пріоритетах та реальних результатах".

Більш близьке ознайомлення з ініциативами ЄС, втім, залишає двояке відчуття.

Перш за все, нагадаємо, як функціонує механізм Східного парнерства.

Найвищим політичним рівнем інституційної співраці є саміти СхП на рівні глав держав та урядів, які проводяться раз на два роки. Декларації самітів виступають в якості проміжних фінішів, де заміряються досягнуті успіхи та намічаються наступні цілі.

В річному циклі найвищим спільним політичним заходом є засідання міністрів закордонних справ СЄ та країн Східного Партнерства. Проходять також секторальні чи тематичні міністерські зустрічі, а також неформальні діалоги партнерства.

На інституційному рівні міжурядова співпраця здійснюється шляхом участі у чотирьох тематичних платформах, що, в свою чергу, структурно розділені на панелі та флагманські ініціативи. В залежності від тематичної спрямованості платформ чи панелей участь в них беруть представники різних профільних відомств і міністерств країн-партнерів та членів ЄС.

Втім, така ширина спектру не завжди віповідала змістовному наповненню співпраці. Достатньо низький рівень координації діяльності, формальність дискусій та консультацій на рівні платформ, мінімальний рівень міжсекторальної інституційної комунікації провокували зменшення зацікавленості  з боку країн-партнерів.

Особливу увагу до багатосторонніх майданчиків виявляли лише ті країни, в яких двосторонній рівень співпраці з ЄС залишав бажати кращого (наприклад, до недавнього часу, Білорусь).

Необхідність реформування відчувалася в повітрі.

Однак, в прийнятому документі щонайменше дивним виглядало те, що серед 20-ти досягнень Східного партнерства до 2020 року не знайшлося місця для підвищення ефективності та результативності багатостороннього треку. Ба більше, багатосторонній інституційний формат майже не згадувався в первинному документі від грудня 2016 року.  

Ситуацію врятувала доопрацьована редакція Спільного робочого документу від 9 червня поточного року. Оновлений документ містить розділ щодо бачення побудови багатостороннього формату Східного партнерства, а також органограму пропонованої інституційної архітектури.

Ці пропозиції побудовані на дискусіях і неофіційних документах, підготовлених окремими країнами ЄС в першій половині 2017 року. Наприклад, на великий подив багатьох експертів, неофіційну записку з пропозиціями модернізації багатосторонньої співпраці політики СхП готувало Королівство Нідерландів, яке раніше не вирізнялось особливим інтересом до справ у Східному партнерстві.

Основний акцент в трансформації поточної системи інституцій зроблений на гармонізацію діяльності з 20-ма досягненнями до 2020 року, посилення її результативності, збільшення політичної залученості держав-партнерів.

Розробниками вказується, що робота ще триває над визначенням механізмів координації, планування, запровадження окремих форм діяльності платформ та панелей. Втім, вже на даному етапі можна вказати на низку пропозицій, які автори оминули увагою.

Головна проблема - 

нова архітектура не передбачає окремих майданчиків для зустрічей держав Східного партнерства, які імплементують Угоди про асоціацію з ЄС.

І це попри те, що подібні ідеї періодично обговорювались на політичному та експертному рівні. Адже створення такого комунікаційного формату в рамках політики Східного партнерства відповідає повною мірою принципам "диференціації" та "більше за більше", які є наріжними в Європейській політиці сусідства.

Більше того, подібні обговорення досвіду імплементації Угод про асоціацію, а також повних та всеосяжних зон вільної торгівлі (ПВЗВТ) може покращити динаміку реформування в цих країнах.

Обмін кращими практиками в імплементації та обговоренні викликів, які стають на заваді виконання амбітних урядових порядків денних, може надавати додатковий стимул до пошуків оптимальних шляхів впровадження реформ.

Крім досвіду, вказаний формат зустрічей може далі сприяти розвитку принципу "більше за більше", наприклад, дозволяючи розпочати роботу над дослідженням потенціалу створення спільного економічного простору, спільної підготовки та участі у цивільних місіях Спільної політики безпеки та оборони і т.д. 

Тому в Брюсселі не повинні сприймати можливість запровадження подібного формату чотирьохсторонніх зустрічей (інституції ЄС та Україна, Грузія та Молдова) як загрозу для співпраці в контексті шести країн-партнерів.

Водночас,  штучне стримування виключно формату 6-ти країн-партнерів може понизити і до того невисокий інтерес до участі у багатосторонніх формах співпраці. Не випадково, що наразі політичні рішення все частіше лунають не в рамках ініціативи країн Східного партнерства, а в рамках розконсервованого формату ГУАМ, в тому числі і у питаннях територіальної цілістності та спільної активності на міжнародній арені.

Крім того, автори вказують на налаштування діяльності міжурядових платформ на чотири пріоритети, проголошені на Саміті СхП в Ризі в 2015 році.  В цьому річищі, ними пропонується перейменування та відповідне наповнення міжурядових платформ (залишається 4 платформи), а також зменшення кількості та одночасне тематичне укрупнення панелей (пропонується зменшити до 12 з приблизно 20).

Зважаючи на той факт, що платформи мають нести певне політичне спрямування тем, що опрацьовуються на рівні панелей та експертних робочих груп, видається применшеною вага питань безпеки в порівнянні з іншими пріоритетами.

Можна до певної межі зрозуміти намагання Європейського Союзу не збільшувати кількості платформ, втім, таке рішення не відображає реальних очікувань партнерів щодо спрямування та акцентів співпраці.

Більше того, зважаючи на значне посилення напрямків безпеки і оборони в рамках першого року імплементації Глобальної стратегії зовнішньої політики та безпеки ЄС, посилення порядку денного у сфері безпеки з країнами Східного партнерства заслуговує на особливу увагу.

Як результат, окрема міжурядова платформа з безпеки могла б додати політичної ваги цьому питанню та структурувати діяльність, яка наразі вже виходить за межі суто питання Спільної політики безпеки та оборони.

Прикро, що план

реформ інституціонального виміру СхП не враховує і побажання окремих країн-партнерів щодо створення додаткових центрів обміну досвідом в життєво важливих сферах.

Попри нагальність питання посилення кібербезпеки Брюссель не сприйняв ідеї, яку просувало МЗС України, щодо створення центру кібербезпеки в СхП. Така ж доля спіткала і пропозицію Грузії щодо створення тренінгового центру з підготовки до участі в місіях та проектах Спільної політики безпеки і оборони.

На цьому тлі не дивно отримувати у відповідь і прохолодний підхід країн СхП до участі у роботі багатостороннього треку. Знову ж таки, почасти це пояснюється низькою доданою вартістю від участі в тематичних платформах, інших інституціях, яку наразі бачать в столицях країн-партнерів.

Наприклад, нині в Україні відсутній план, який би враховував цілі середньострокових робочих програм чотирьох тематичних платформ (2014-2017 рр.), а також скоординовував би участь відповідних міністерств, відомств відповідно до вироблених спільних позицій уряду чи міжурядових домовленостей окремих країн-партнерів (наприклад, країн, що мають угоди про асоціацію з ЄС). Відповідно і узагальнене звітування за пророблену роботу також відсутнє.

На майбутнє, логічним виглядає створення окремого підрозділу в структурі Урядового офісу з питань європейської та євроатлантичної інтеграції, який би займався координацією участі України на різних інституційних майданчиках СхП. Доцільним бачиться періодичне проведення спільних робочих зустрічей не тільки в міжурядовому форматі, а із залученням української делегації ЄВРОНЕСТ, членів Української національної платформи Форуму громадянського суспільства СхП, Конгресу регіональних  і місцевих влад СхП.

Спільна позиція може потім буде взята за основу при внутрішньодержавному плануванні, а також при плануванні діяльності на щаблі Східного партнерства як в середньостроковій перспективі (2018-2020 рр.), так і короткостроковій (річне планування).

Наразі передчасно говорити про те, чим завершиться перебудова інституційного каркасу.

Можна мати стриманий оптимізм, що "багатосторонка" запрацює. Але може статися і так, що все обійдеться переставлянням місцями ліжок, як підказує старий анекдот.

Саміт Східного партнерства в Брюсселі в листопаді має стати певною відправною точкою, яка вкаже на подальший шлях і наявність політичної волі рухатись системно і прагматично. Принаймні, до 2020 року.

Україна ж має навчитися використовувати наявні інструменти СхП синергетично, поєдуючи зусилля всіх, хто працює на різних майданчиках Східного Партнерства. Незалежно від того, чи буде багасторонній вимір модернізовано, чи просто косметично підфарбовано.

Автор: Геннадій Максак,

координатор Української національної платформи Форуму громадянського суспільства "Східного партнерства", співголова керівного комітету Форуму громадянського суспільства СхП (Брюссель),

голова Ради зовнішньої політики "Українська призма"