Венецианской комиссии Совета Европы пришлось вмешаться в затянувшийся спор между украинской властью и общественными организациями.

В пятницу в Венеции утвердили рекомендации для Украины, которые в отдельных положениях больше напоминают категорические требования. Киев должен в течение следующей недели отменить требование о е-декларировании для антикоррупционных активистов, а президентские законопроекты о дополнительной отчетности для общественных организаций должны быть либо отозваны, либо отменены.

Парламентское большинство, конечно же, может проигнорировать требование экспертов. Решения "Венецианки" не являются обязывающими, у Совета Европы нет рычагов для наказания за их нарушение. К тому же Киеву достаточно просто затянуть время: следующая пленарная неделя будет последней перед тем, как истечет срок первой волны декларирования.

Это создаст для Украины и лично для Порошенко ряд проблем в отношениях с Евросоюзом и США.

Но у Киева есть аргумент в пользу срыва выполнения этих рекомендаций: даже в документах Совета Европы упоминается, что действия парламента в этом вопросе очень похожи на месть антикоррупционным активистам за их действия.

О чем идет речь?

Эта история началась год назад, в марте 2017 года. Тогда парламент внес изменения в законодательство о противодействии коррупции, выведя военнослужащих из-под действия требований о декларировании. Но в Раде в закон добавили норму, которая приравняла антикоррупционных активистов к представителям власти и обязала их подавать "декларации лиц, уполномоченных на осуществление полномочий государства".

Этот закон был однозначно воспринят Западом как "месть" активистам со стороны властей.

Тогда Еврокомиссия призвала немедленно отменить е-декларирование, против него высказались США, Совет Европы, ряд стран-партнеров. Порошенко неоднократно обещал партнерам, что он подаст проект об отмене этой нормы. Звучали даже сроки – после встречи президента с комиссаром Йоханнесом Ханом последний заявил, что изменения должны быть одобрены уже к июлю 2017 года.

В июле Порошенко действительно зарегистрировал два законопроекта, которые отменяют е-декларирование для активистов, но при этом добавляют в законодательство требования о дополнительной отчетности общественных организаций (проект 6674) и о санкциях для тех, кто нарушил эти требования или допустил ошибку (проект 6675). Именно эти два документа были направлены на экспертизу по запросу мониторингового комитета ПАСЕ.

Важный момент: украинский проект анализировала не только Венецианская комиссия. К экспертам Совета Европы в этой работе присоединилось Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) ОБСЕ, что придает еще больший вес принятым выводам.

Совместное заключение двух организаций было одобрено в Венеции 16 марта. 

Что сказала "Венецианка"?

Полный текст своих выводов "Венецианка" всегда публикует в понедельник после заседания, но сейчас – в нарушение традиций – его обнародовали уже в пятницу.

"Европейская правда" подготовила для своих читателей перевод блока "итоговых рекомендаций". Просим прощения за несколько книжный стиль этого блока; ниже мы разберем, что это значит для Украины, что должна сделать Рада и где кроются ключевые сложности.

Далее – неофициальный перевод рекомендаций:

Чтобы проекты соответствовали международным стандартам, в том числе стандартам Совета Европы, а также обязательствам Украины перед ОБСЕ, Венецианская комиссия и БДИПЧ ОБСЕ рекомендуют следующее:

A. Отменить требования о е-декларациях для антикоррупционных активистов, как предусмотрено проектом №6674, обеспечив, чтобы аннулирование вступило в силу до 1 апреля 2018 года, то есть до того, как истечет срок подачи активистами первых электронных деклараций;

B. Из законопроектов №6674 и №6675 нужно полностью исключить новые требования по финансовой отчетности или по крайней мере существенно сократить их, приведя в полное соответствие международным стандартам относительно свободы объединений, права на приватность, запрета дискриминации и обеспечив убедительные доказательства того, что такая отчетность необходима в демократическом обществе и соответствует законной цели ее внедрения. В частности:

- общественные объединения не должны сталкиваться с более жесткими требованиями к финансовой отчетности и раскрытию информации, чем другие неприбыльные организации, предприятия или другие юридические лица, они должны иметь те же права, что и другие юридические лица;

- должен быть значительно увеличен порог дохода для организаций, подпадающих под новые требования; более мягкие требования должны применяться к организациям, которые не получили никакой формы государственной поддержки;

- должно быть удалено требование отчетности и раскрытия информации о 10 самых высокооплачиваемых сотрудниках общественных организаций, а также некоторых донорах и подрядчиках;

- должны быть отменены требования к отчетности и раскрытию информации о лицах, получающих доходы от доноров международной технической помощи.

C. Если все же будут введены новые обязательства по финансовой отчетности и раскрытию информации для общественных организаций, нужно внести существенные изменения в санкции, предусмотренные законопроектом № 6675, которые обеспечат лучшую четкость и пропорциональность наказаний, в том числе:

- обеспечить возможность исправления ошибок в отчетности;

- расширить спектр предусмотренных санкций, чтобы они соответствовали типу и степени нарушений;

- убрать из перечня санкций утрату организацией некоммерческого статуса или, как минимум, четко отметить, что это должно применяться исключительно как крайняя мера и желательно только по решению суда.

D. На всех этапах законотворческого процесса, в том числе во время обсуждений в ВР, нужны всесторонние и эффективные консультации по законопроектам № 6674 и 6675. Такие консультации в любом случае должны пройти до принятия закона. Необходимо обеспечить полное информирование об этих консультациях организаций гражданского общества, которых будет касаться это законодательство, и широкой общественности, чтобы предоставить им возможность своевременно подать свои взгляды до принятия законопроектов.

Обещания Банковой

Если очень коротко, то решение констатирует: в цивилизованном мире нет правил, подобных тем, которые предлагают президентские законопроекты.

"Венецианская комиссия и ОБСЕ/БДИПЧ не видят необходимости в таких поправках и рекомендуют пересмотреть их в полном объеме. Если же у властей все равно остаются планы по внедрению новых финансовых отчетов, то они должны четко обосновать их необходимость и существенно улучшить существующие проекты. В нынешней форме строгие требования по раскрытию информации вместе с жесткими санкциями... могут поставить под угрозу существование ряда организаций гражданского общества", – говорится также в документе.

Интересно, что на Банковой пообещали "Венецианке" внести в проекты некоторые изменения.

"Во время встреч в Киеве авторы законопроектов указали на свою готовность внести изменения в законопроекты в нескольких аспектах", – говорит решения ВК.

Дело в том, что в Киеве экспертов ОБСЕ и Совета Европы четко заверили: на простую отмену отчетности для антикоррупционщиков Украина не пойдет, на это не хватит голосов. "Представители администрации президента говорят, что проекты законов №6674 и №6675 следует рассматривать как попытку достижения политического компромисса", – рассказывают эксперты.

"Венецианка" не отказалась от своей позиции о том, что новая отчетность и санкции должны быть отменены полностью. Однако в качестве компромисса – если для "правильного" пути действительно не хватит голосов – ВК и БДИПЧ ОБСЕ предложили "альтернативный", с существенными изменениями президентских проектов.

Доклад содержит несколько упоминаний о конкретных обещаниях Банковой по этому поводу.

Во-первых, в АП согласились, что при рассмотрении в Раде стоит снизить требования к отчетности общественных организаций.

"Делегация была рада услышать от авторов законопроектов, что они будут готовы внести поправки в законопроект, в частности убрать список "десяти наемных работников" из требований к отчетности", – говорится в принятом решении.

Во-вторых, в АП признали, что санкции в отношении нарушителей должны быть смягчены.

"Нужен спектр санкций, пропорциональных тяжести нарушения (например, небольшая задержка отличается от преднамеренной дезинформации), должна быть предусмотрена возможность исправления ошибок. Еще до вынесения предупреждения (наказания) у общественной организации должна быть возможность дать разъяснения...

Делегация была рада услышать от авторов законопроектов, что они готовы предоставить такую ​​возможность в законе", – говорится в документе.

Кроме того, эксперты предлагают убрать из перечня санкций самую жесткую – утрату организацией некоммерческого статуса. "Как минимум, надо четко отметить, что это применяется исключительно как крайняя мера и, желательно, только по решению суда", – добавляет документ.

"Лазейка" для парламента

В выводах "Венецианки" не может быть места политическим оценкам, однако авторы доклада не удержались от того, чтобы упомянуть: е-декларирование для антикоррупционщиков слишком похоже на месть власти своим "обидчиками".

"Ряд различных собеседников Венецианской комиссии и делегации ОБСЕ/БДИПЧ считают этот закон возмездием (местью) против тех (активистов), кто боролся за введение строгого режима электронного декларирования для государственных служащих, включая нардепов", – говорится в документе.

Первый из президентских проектов содержит норму об отмене требования о е-декларировании, но есть один важный нюанс. По окончании этого месяца истекает и крайний срок подачи деклараций, а следовательно, отменить эту норму надо до того.

Документ, утвержденный в Венеции, завершается пунктом, выделенным жирным шрифтом:

"Чрезвычайно важно, чтобы требования об электронном декларировании для антикоррупционных активистов были отменены до 1 апреля 2018 года, то есть до конечного срока подачи ими первых электронных деклараций".

Этот момент еще 4 раза (!) подчеркивается в тексте заключения.

Похоже, "Венецианка" сделала все от нее зависящее, чтобы донести эту мысль до украинской власти.

Однако не факт, что это мнение будет услышано.

Дело в том, что выводы, принятые в Венеции, имеют важное внутреннее противоречие. А значит, у парламента – при желании – будет лазейка, чтобы не уложиться в "отведенное время". А времени действительно мало.

Да, Совет Европы и ОБСЕ просят ВР принять изменения как можно скорее, чтобы вовремя отменить е-декларирование для активистов, но в то же время они же просят ВР не действовать наспех и согласовать изменения со всеми причастными. "Нужны всесторонние и эффективные консультации по законопроектам № 6674 и №6675. Такие консультации в любом случае должны произойти до принятия закона", – говорит документ.

К установленному дедлайну, то есть до 1 апреля, в Раде запланирована только одна сессионная неделя. Ни о каких "всесторонних консультациях" до этой даты не может быть и речи.

Конечно, у парламента есть возможность выйти из этой коллизии: сейчас – просто отменить е-декларации для активистов, а уже потом – доработать президентские проекты до приемлемого уровня. Соответствующий проект №6271 уже зарегистрирован и внесен в повестку дня, и "Венецианка" даже упомянула о его принятии как о желаемом варианте. Более того, официальный Киев и раньше слышал совет сделать это, в том числе от Брюсселя - так, о необходимости безотлагательно отменить е-декларирование говорила Порошенко Федерика Могеріні во время своего визита в Украину.

Учтут ли парламентарии мнение Совета Европы? Или все же победит уже упомянутое желание "отомстить"? Ответ узнаем на следующей неделе.

Автор: Сергей Сидоренко,

редактор "Европейской правды"