Как снизить риски децентрализации: чему учит опыт ЕС

Украина сегодня делает шаги в направлении децентрализации. Для чего это нужно и как провести ее с максимальной эффективностью?

Ответить на эти вопросы поможет богатый опыт европейских стран.

За последние 10-20 лет большинство стран ЕС провели децентрализацию. Многие вопросы здесь решают не в центре, а на местах. Ведь люди, которые живут в городе или селе, лучше знают, что им нужно, чем чиновник в столице.

Страны ЕС сильно отличаются по масштабам такой децентрализации. Традиции, действующая институциональная система и особенности национальной политики ее определяют. Однако мы можем выделить определенные тенденции и принять во внимание некоторые уроки.

Чаще всего местные власти в Европе могут решать вопросы, которые непосредственно касаются жителей общины. Это строительство и ремонт местных дорог, коммунальные услуги, общественный транспорт, водоснабжение, водоотвод, теплоснабжение, вывоз мусора, развитие местной экономики и территориальное планирование.

Часто государство передает на места ответственность за школьное образование, но не университеты. В Италии власти в регионах занимаются больницами. А в Швеции общины беспокоятся о людях пожилого возраста. Однако в образовании, медицине, социальной защите местные власти должны придерживаться общенациональных правил и требований. Это для того, чтобы все граждане, независимо от места проживания, получали одинаково качественные услуги.

Ведь на местах люди знают, как лучше решить местные проблемы и какие из них более насущные. Это, соответственно, помогает тратить средства эффективно. Итак, цель – экономия, более эффективное использование средств и более качественное предоставление услуг.

Однако децентрализация может привести и к обратному эффекту. Как избежать этого, показывает опыт ЕС.

Финансовая децентрализация и бюджет

Исследование сотрудника Еврокомиссии Маттео Говернатори показывает, при каких условиях местные власти в Европе более эффективно использует средства.

Во-первых, общины, большинство доходов которых поступает из собственных налогов или платы за предоставление услуг, заинтересованы наращивать эти доходы. Во многих общинах большинство собственных поступлений составляют налоги на доход. Поэтому они заинтересованы в привлечении инвестиций и бизнеса, который и платит эти налоги.

А вот в тех общинах, где львиную долю составляют правительственные гранты, а не собственные доходы, эффект может быть обратным. Здесь местные власти знают, что в любом случае получат грант. Беспокоиться об эффективном использовании денег не нужно: можно переложить вину на недостаточное финансирование правительством, снимая с себя ответственность.

Еще больший стимул для наполнения бюджета – возможность самим определять ставки налогов. Например, местные власти могут сделать их ниже, чтобы привлечь больше предпринимателей.

Во многих европейских странах действуют жесткие правила планирования местного бюджета. Превышение расходов над доходами (дефицит) не допускается. И хотя наказание за такое превышение не предусмотрено, во многих странах местные власти придерживаются этих правил, чтобы жители переизбрали их на следующих выборах.

Важно, чтобы политики не могли переложить вину за дефицит на центр.

Что касается заимствований, то во многих странах они разрешены только для инвестирования, но никак не для покрытия дефицита местного бюджета.

Обязательно ли объединять общины?

Если недостаточная квалификация работников на местах не позволяет им качественно выполнять работу, если люди уезжают и местные школы и больницы стоят полупустые, тогда решение – объединить несколько сел, поселков или городов, чтобы у них хватало средств и квалифицированных людей.

При этом важно, чтобы объединение нескольких малых общин в одну было обязательным. Например, как отмечается в исследованиях в рамках программ Совета Европы, в Эстонии и Латвии количество общин, которые добровольно решили объединиться, была незначительным, пока такое объединение не стало обязательным. В Эстонии не помогали даже бонусы объединенным общинам – дотация из расчета 50 евро на одного жителя, единовременная выплата от 150 до 400 тыс. евро, преимущества при финансировании проектов ЕС.

В Латвии процесс объединения ускорился, когда правительство решило, что объединенные общины получат значительные средства, но только до 2009 года. После этого объединения будут происходить уже без премиальных средств. Руководитель одного края отметил: "Нам в Латвии дали морковку (по 200 тысяч на волость) и показали кнут (если не объединитесь, то денег не получите)".

В Эстонии, чтобы руководители волостей не противились объединению, им предоставляли компенсации. После потери должности они еще 6 месяцев получали зарплату и могли 4 года занимать должности руководителей структурных подразделений в новосозданных органах местной власти.

Для обеспечения возможностей для новых общин здесь этот процесс контролировался правительством. Большинство объединений происходило вокруг "центров притяжения", где люди работают или куда обращаются за услугами. Дорога до этого центра на автомобиле не может занимать более 30 минут. Здесь должны проживать не менее 1000 человек, а объединяться – не менее 5000 человек.

Стоит отметить важность психологических страхов. В Литве при объединении волостей жителям трудно было воспринять, что их волость исчезает. Поэтому решили оставить действующие волости, а новое объединение назвать "край".

Местные власти могут делать что угодно?

Для контроля за деятельностью местной власти во Франции уже более двухсот лет действует институт префекта. Нечто подобное хотят ввести и в Украине.

Во Франции префекты следят за общим выполнением государственных программ, преодолением чрезвычайных ситуаций и безопасностью на местах. Они следят за тем, законны ли акты местной власти и не противоречат ли они интересам страны. Для вступления в силу акта не требуется предварительное согласие префекта. Это замедлило бы принятие многих решений. Однако префект может обратиться в суд с просьбой отменить акт.

В Латвии нет отдельных представителей государства в регионах, контролирующих местную власть. Здесь эти функции возложены на министерство.

Также если определенная община находится в зоне риска банкротства, министерство может назначить ответственное лицо, которое следить за расходованием местного бюджета. Это лицо подписывает финансовые документы местной власти, чтобы уберечь общину от полного финансового коллапса.

В Дании и Финляндии контроль за законностью актов местной власти осуществляют представители министерств в регионах.

А в Эстонии – староста района (повета). Здесь акты местной власти публикуют в интернете. Староста по собственной инициативе или на основании обращения граждан их проверяет и делает представление относительно их незаконности. Если орган местной власти не согласен, он может обратиться в суд.

Автор: Руслан Минич,

"Интерньюз-Украина"

Текст подготовлен в рамках проекта представительства ЕС в Украине