Борьба с коррупцией: чему учит опыт ЕС
68% європейців вважають, що корупція є поширеним явищем у їхній країні. Про це говорять дані соціологічних опитувань Eurobarometer.
Водночас лише 2% опитаних особисто піддавались корупції, а 3% – були свідками корупційних дій.
Країни ЄС дуже відрізняються одна від одної як за станом корупції, так і за методами боротьби з нею.
Загалом, можна виділити країни, які не надто успішні у цьому, та країни з так званою "чистою" репутацією. Цей розподіл чітко видно на карті Індексу сприйняття корупції 2017 року.
Україна, яка зараз продовжує впроваджувати власну антикорупційну реформу, може взяти для себе корисні уроки як із досвіду некорумпованих країн ЄС, так і зрозумівши, чому деякі члени ЄС є менш успішними у цій сфері.
Уроки країн ЄС
Один із найуспішніших прикладів боротьби з корупцією – Естонія – досягла цього, не створюючи окремих органів. Проте тут була політична воля політиків викорінити хабарництво.
Після краху радянської моделі з’явилась і можливість. Після того, як естонська мова стала офіційною, багато російськомовних мігрантів втратили свої посади і замість них прийшли молоді естонці. Це повністю зруйнувало радянські корумповані мережі.
А швидке відновлення економіки дозволило дати держслужбовцям високі зарплати.
В Болгарії такої політичної волі не було. Антикорупційна реформа стала можливою завдяки тиску ЄС.
Так, місцевий антикорупційний орган отримав повноваження проводити розслідування, лише коли ЄС відмовився надавати фінансування.
Створення антикорупційних органів не забезпечує гарантованого викорінення корупції. Навіть більше – успішна боротьба можлива й без таких органів.
Наприклад, в Естонії обмежились програмою "Відверта держава", яка включала декілька міністерств. І цього було достатньо.
Проте якщо у країні корупція є досить поширеним феноменом, створення окремих автономних органів може бути необхідним. Проте для їх ефективної роботи є кілька передумов.
Автономність. Навряд чи хоч якийсь антикорупційний орган може бути повністю незалежним. Проте він має бути достатньо автономним.
Наприклад, голову Спеціальної служби розслідувань Литви призначають спільно президент та парламент. Також у Литві цей орган має звітувати і президенту, і парламенту.
Таким чином, нагляд за його діяльністю здійснюють кілька державних інституцій, при цьому парламент є органом, що складається із представників народу. Це зменшує можливість політичного тиску.
Повноваження. Одним із головних завдань антикорупційних органів є розслідування. У цьому дуже допомагає наявність простого механізму повідомлення про корупційні дії громадянами.
Також багато країн впроваджують програми захисту свідків та можливість повідомляти про корупцію анонімно.
Найбільш ефективною є система захисту інформаторів у чотирьох країнах ЄС: Люксембург, Румунія, Словенія та Велика Британія.
Так, Румунія захищає на законодавчому рівні від помсти державних службовців, які повідомляють про неправомірні дії. Їх ідентичність також приховується.
Існує безліч каналів інформування – від держорганів та поліції до громадського сектора та медіа. Проте тут також є багато практичних прогалин. Наприклад, мало хто із держслужбовців знає про відповідні права та можливості.
Важливим елементом розслідування є моніторинг декларацій про активи та борги високопосадовців. Зокрема, цим займається латвійське Бюро попередження та боротьби з корупцією.
Проте цю функцію можуть також виконувати й інші органи, які не спеціалізуються на боротьбі з корупцією. Наприклад, Офіс аудиту Болгарії зберігає реєстр таких декларацій, а в Литві високопосадовці подають декларації до Комісії з етики.
Часто декларації подають лише певні категорії чиновників: обрані людьми чи призначені політики, високі чини тощо – або працівники секторів, де ризик корупції є найбільшим (державні закупівлі, митниця, податкова тощо). В результаті антикорупційний орган може сфокусуватись на важливих справах та уникнути надмірного перевантаження дрібними справами – ними займається поліція.
Завдання висування та підтримки обвинувачення у суді мають далеко не всі антикорупційні органи. Так, відповідний орган Хорватії має за плечима безліч успішних справ розслідування та обвинувачення високопоставлених чиновників. Такі повноваження потрібні, якщо корупція у країні є поширеною і немає довіри до прокуратури.
Якщо підозрюваний користується імунітетом, то антикорупційний орган подає звіт про підозри у корупції до парламенту, який далі слідує відповідним конституційним процедурам. Проте часто парламент не знімає імунітет. Так, у Румунії парламент не завжди дозволяє проводити обшук, арештовувати чи розслідувати справи щодо колишніх та чинних міністрів, а також депутатів.
Спеціальна служба розслідування Литви готує навчальні матеріали щодо попередження корупції та працює зі школами задля їх впровадження у навчальні програми.
Інші превентивні заходи можуть включати моніторинг політик, законів та діяльності державних органів влади.
А антикорупційні органи Литви та Латвії, наприклад, можуть висувати пропозиції щодо перегляду законодавчих актів.
Ресурси. Досвід країн ЄС показує, що достатнє фінансування є передумовою успішної роботи антикорупційних органів. Крім того, вони мають бути спроможні виконувати покладені на них зобов’язання. Тому, наприклад, у антикорупційному органі Румунії працюють не лише розслідувачі та прокурори, але й економічні та фінансові експерти, програмісти тощо.
Суд. Створення окремих антикорупційних судів є радше винятком, ніж правилом. Більшість країн ЄС посилюють ефективність та прозорість всієї судової системи.
Проте є й винятки, як-от Словаччина. Тут у відповідного спеціалізованого суду достатньо ресурсів, а справи розглядаються швидко.
А у Франції створено вісім міжрегіональних спеціалізованих судів. Вони проводять розслідування та виносять судові вироки у найбільш складних справах. Судді мають доступ до інноваційних технік розслідування, як-от інфільтрація, прослуховування, використання спільних команд розслідувачів із кількох країн. Їм допомагають спеціалісти із податкових, митних та фінансових органів, а також приватного сектора.
Крім того, створення окремого суду може бути виправданим, якщо рівень довіри до судової системи є низьким.
Державна служба. Боротьба з корупцією відбувається і в рамках внутрішніх структур державної служби. Так, у Литві створюють внутрішні відділи попередження корупції у державних та муніципальних органах.
Координація. Координація між різними органами, які борються з корупцією, є важливою як для країн зі спеціалізованими антикорупційними органами, так і для тих, в яких таких органів немає.
Що ЄС пропонує Україні
Антикорупційна ініціатива EUACI - найбільша програма технічної допомоги ЄС в боротьбі з корупцією в Україні. Ініціатива складається із трьох компонентів:
- Зміцнення функціонального та нормотворчого потенціалу державних органів у сфері запобігання і боротьби з корупцією;
- Посилення парламентського нагляду за процесом реформування і зміцнення спроможності з ретельного аналізу та вдосконалення стратегічної нормативно-правової бази;
- Посилення спроможності органів місцевого самоврядування, організацій громадянського суспільства та медіа у залученні до процесу боротьби з корупцією.
В червні 2018 року EUACI провела оффлайнову комунікаційну кампанію "Парк корупції".
Це перший у світі інтерактивний проект із привернення уваги громадськості до проблеми топ-корупції та розповіді про боротьбу з нею.
Парк корупції складається з десяти надувних шатер, в яких встановлено різні інсталяції, експонати, інтерактивний контент, VR, доповнена реальність. Одне із шатер зроблене у формі золотого батона - це згадка про біглого екс-президента Віктора Януковича.
За перші 2,5 тижні роботи Парку він прийняв понад 19 тисяч відвідувачів.
"Молодь зможе скористатися приладами віртуальної реальності, щоби випробувати себе в ролі детектива Національного антикорупційного бюро, здійснити обшук в будинку корупціонера, взяти участь в його віртуальному арешті, оглянути лабораторію НАБУ", - відзначає керівниця проекту Ярослава Гресь.
Текст підготовлено у рамках проекту представництва ЄС в Україні