Тратить по правилам: чем полезна для Украины румынская реформа системы госпомощи
На пути к членству в ЕС Румынии пришлось провести немало непростых реформ, одна из которых – реформа системы государственной помощи. Почти 20 лет назад Штефан Сабау был одним из румынских чиновников, ответственных за эти изменения, а сегодня он сам руководит проектом ЕС, который помогает Антимонопольному комитету Украины проводить аналогичные преобразования у нас.
Его статья – о том, как реформа системы государственной помощи проходила в Румынии, а также о сходстве румынского опыта с современными украинскими реалиями.
Конкуренция как задача номер один
В Европе очень серьезно относятся к проблемам, связанным с государственной помощью предприятиям и ее влиянием на свободную конкуренцию, которая является основой европейского единого рынка.
Реформа системы госпомощи (вместе с реформированием системы судопроизводства) была одним из главных условий для вступления Румынии в ЕС в 2007 году.
Почему именно государственная помощь?
Потому что Румыния – как и Украина – унаследовала советскую структуру экономики, в которой главным действующим лицом было государство, представленное на рынке большим количеством государственных предприятий, получавших огромные дотации из бюджета. С точки зрения ЕС, это означает не только бесконтрольное расходование денег налогоплательщиков, но и искажение конкуренции. Поэтому Бухарест должен был перейти на европейские правила государственной помощи.
В начале реформы в государственной собственности находилось около 50% предприятий Румынии, включая индустриальные гиганты вроде судостроительных заводов, металлургических комбинатов и шахт. Большинство из них были убыточными и выживали за счет дотаций. Каждый румын из собственного кошелька рассчитывался за их экономическую несостоятельность, практически не получая ничего взамен.
Могло ли внедрение европейских правил контроля государственной помощи исправить такую ситуацию? Уверенности не было. Но по крайней мере было ясно, что новые правила придется внедрить.
Румыния была обязана установить четкие требования: на что и каким образом можно тратить государственные средства.
Первый закон о государственной помощи был написан в 1999 году. Позже разработали направления государственной поддержки, с конкретными целями и инструментами помощи. Эти акты заложили основу новой системы. Они могут быть полезными для Украины, поэтому на них стоит остановиться подробнее.
Цель первая – региональное развитие
Важно понять, что европейские правила не означают запрета госпомощи. Она может сохраняться и иногда даже увеличиваться – но должна быть обоснованной.
Такой причиной может быть, в частности, необходимость поддержки депрессивных регионов.
Жудец Ботошаны (регион размером между украинским районом и областью) на северо-востоке Румынии – один из беднейших не только в стране, но и во всей Европе. Новые правила госпомощи позволили нам сделать регион интересным для инвестиций. Более низкие ставки налога на прибыль вместе с другими государственными преференциями начали привлекать в Ботошаны бизнес со всей Румынии.
За несколько лет дела в регионе начали меняться к лучшему – уменьшилась безработица, значительно выросли поступления в местный бюджет, появилось много малых и средних предприятий, а также компаний с европейским капиталом.
Впоследствии, в 2005-2007 годах, автор этих строк возглавлял региональный офис Совета по вопросам конкуренции Румынии в Ботошанах и стал свидетелем того, как старые промышленные площадки постепенно трансформировались в современные бизнес-центры для европейских компаний. Эти новые объекты получили название индустриальных парков.
Такие изменения были тесно связаны с другим инструментом государственной помощи, который также активно применялся в Румынии и может стать полезным для Украины.
Цель вторая – исследования, развитие и инновации
Европа стремится к инновационной экономике. Благодаря европейским правилам государственной помощи Румыния создала ряд крупных индустриальных парков по всей стране, которые сосредоточились на инновационных технологиях.
Здесь румынский опыт похож на украинский: у вас увеличение объемов госпомощи на научно-исследовательскую деятельность также может стать действенным инструментом для привлечения инвесторов и создания индустриальных парков.
Когда можно ожидать результатов реформы в этой сфере? Довольно быстро!
Закон о госпомощи в Румынии полноценно заработал в 2003-2004 годах, и именно в это время у нас начался расцвет индустриальных парков. За два года румынский Совет по конкуренции, аналог Антимонопольного комитета Украины, решил проанализировать, насколько экономически оправданным было внедрение новых мер госпомощи. Детальный аудит показал, что один евро, инвестированный Румынией в индустриальный парк, приносил стране доход в три евро.
Главным преимуществом новых правил госпомощи было то, что она была ориентирована на прибыль, а не на компенсацию недостатков старой системы, то есть поддержку убыточных предприятий.
Цель третья – спасение и реструктуризация предприятий
В то же время на существующие убыточные предприятия нельзя было просто закрыть глаза – а поэтому новый закон установил также правила их поддержки, которые сыграли ведущую роль в возрождении промышленных регионов Румынии.
Этот опыт также может быть полезен для Украины.
Новые правила предусматривали, что в процессе банкротства компании государство могло вмешаться и оказать финансовую помощь – но только в течение ограниченного периода.
Сейчас помощь на вывод предприятия из кризисного состояния состоит из займа, который компания должна погасить в течение шести месяцев. Если компания оказывается не в состоянии рассчитаться по займу (что случается в большинстве случаев) – она должна начать реструктуризацию.
Такая система работает как рыночный фильтр и побуждает предприятия не рассчитывать на поддержку со стороны государства, а самостоятельно искать возможности выхода из кризиса – улучшать управление, проводить оптимизацию расходов, искать новые источники прибыли.
Цель четвертая – защита окружающей среды и энергетика
Приоритетом ЕС (и Румынии в частности) является построение "зеленой" экономики, в основе которой – производство, безвредное для людей.
Правила госпомощи в части защиты окружающей среды и развития энергетики в Румынии были направлены главным образом на контроль субсидий в наиболее вредной для экологии угледобывающей промышленности.
Изменения в этой сфере были одними из самых сложных.
До вступления Румынии в ЕС угольные шахты получали огромные дотации, ведь румынский углепром, как и украинский, был политически очень чувствительным сектором. Шахтеры и их семьи составляли большую массу избирателей, и ни одна политическая сила не хотела терять голоса из-за непопулярных решений и уменьшения расходов на поддержку шахт.
В начале реформы в Румынии не было частных шахт, а государственные были убыточными и требовали постоянного вливания средств, которые могли бы пойти на развитие инфраструктуры, строительство дорог и т.п.
Новые правила госпомощи остановили бесконечный поток неоправданных расходов.
Правила ЕС требовали перенаправить большую часть "экологической" госпомощи на развитие зеленой энергетики – ветрогенераторы, солнечные электростанции и т.п. Это заставило правительство постепенно отказываться от угля в пользу альтернативных источников энергии и позволило Румынии стать одной из первых европейских стран, где 20% энергии производится из возобновляемых источников.
Развитие зеленой энергетики привело в Румынию много новых технологии и инновационных компаний, и в то же время – помогло улучшить экологию, а значит, и здоровье граждан.
Цель пятая – малые и средние предприятия
С этим направлением помощи все просто.
Малый и средний бизнес – основа рыночной экономики, и новые правила госпомощи открыли для небольших румынских предприятий доступ к государственным средствам, которые до этого тратили на субсидии убыточным государственным гигантам.
Помощь давала возможность средним и малым предприятиям расти, и как следствие – возвращать государству больше в виде налогов. Тем же путем вполне может пойти и Украина.
Цель шестая – транспорт
Очень важным шагом для Румынии стало введение правил госпомощи на развитие транспорта. Ее идея – создание свободного либерального рынка, в котором вмешательство государства сведено к минимуму.
В частности, новые правила вынудили правительство приватизировать ряд железнодорожных маршрутов между городами.
На рынок, где господствовала государственная монополия, пришли частные компании, которые начали конкурировать за пассажиров с румынской железной дорогой Caile Ferate Române и между собой. Качество железнодорожных услуг начало расти, а цены – снижаться. Тот же эффект возможен и в Украине.
Новая система изменила также рынок авиаперевозок. Правительство предоставило значительный объем госпомощи на открытие новых маршрутов.
Например, раньше нельзя было добраться из Бухареста до дельты Дуная на самолете, хотя это – популярное туристическое направление. Поэтому компании, которые согласились работать в аэропорту города Тулча в самом сердце дельты, получили субсидии. А создание новых маршрутов, в свою очередь, положительно отразилось на доходах региона от туризма.
Звучит слишком хорошо?
Автору этих строк после рассказа об успехах реформы в Румынии часто приходится слышать: "Неужели обошлось без негатива?". Это хороший вопрос.
Действительно, первые последствия перехода на новые правила госпомощи могут быть отрицательными. Однако их перекрывают положительные изменения в средне- и долгосрочной перспективе!
Пример – румынская металлургическая промышленность.
В Евросоюзе госпомощь меткомбинатам запрещена. А поскольку государственные металлургические компании без помощи были убыточными, их пришлось приватизировать.
Основной румынский производитель стали в Галаце, одном из крупнейших городов на границе с Украиной и Молдовой, приобрел холдинг "Арселор Миттал". Как следствие, убыточный гигант, требовавший постоянных бюджетных расходов, превратился в современное успешное предприятие, которое наполняет бюджет.
Конечно, в некоторых отраслях, таких как угледобывающая промышленность, реструктуризация имеет не только экономическое, но и социальное влияние. В ЕС государственная помощь в угольной отрасли может предоставляться только на закрытие шахт, поэтому во время реформы было важно сбалансировать негатив от закрытия дополнительными мерами госпомощи, направленными на социальную защиту уволенных шахтеров – бесплатную переквалификацию, гарантию трудоустройства по новой профессии.
В целом румынский опыт доказывает, что реформа государственной помощи – это наилучший инструмент для активизации экономики. И это особенно заметно именно в таких странах, как Украина или Румыния, которым необходимо научиться саморегулированию и отказаться от советского стиля государственного управления.
Новые правила госпомощи значительно ускоряют этот процесс.
ЕС готов передать Украине свой лучший опыт, чтобы украинцы могли как можно скорее почувствовать положительное влияние такой реформы.
Стоит еще раз подчеркнуть, что реформа госпомощи не ставит целью запретить государству тратить средства, а предоставляет механизм, который позволяет тратить эти средства эффективно, создавая более прозрачный и конкурентный рынок.
В конце концов, государственные средства – это деньги граждан, и никто из нас не хочет бросать их на ветер.
Автор: Штефан Сабау,
руководитель экспертной группы проекта "Поддержка Антимонопольного комитета Украины во внедрении правил государственной помощи" (SESAR)