Между независимостью и контролем: как центробанки ЕС и G7 отчитываются перед обществом

Центральні банки більшості країн світу здебільшого уособлюють собою монетарну владу в країні. У розвинених країнах заведено, аби монетарна влада була незалежною від уряду, а формування фіскальної та монетарної політики відбувалося навколо різних центрів впливу.

Водночас певні елементи контролю за монетарною владою залишають за собою парламентарі. Проте де межа цього контролю та незалежності регулятора?

G7: різні підходи

Вивчення відносин правлінь центральних банків з парламентарями засвідчує: у тих країнах, де центральний банк має всю повноту монетарної влади, звітування керівництва центробанку перед парламентом сприймається як традиційний атрибут публічного контролю за роботою центрального банку.

Центральні банки країн, які номінально втратили монетарну незалежність (Німеччина, Італія, Франція) та увійшли в зону євро, зазвичай були тісно зв’язані з національними урядами. Це пов’язано з відсутністю потреби у розподілі функцій монетарної і фіскальної політик.

Така близькість до виконавчої влади виражена, зокрема, через затвердження статуту Банку Італії декретом президента або призначення керуючого Банку Франції Радою міністрів. Моніторинг публічної активності очільників центральних банків Франції, Італії та Німеччини засвідчив, що їх не часто можна було зустріти у парламентах своїх країн.

Перенесення центру рішень щодо монетарної політики до Європейського центрального банку (ЄЦБ) знижує необхідність комунікацій між парламентарями та керівництвом центральних банків.

Натомість у США, Великій Британії, Японії та Канаді комунікації між центробанками і парламентарями – дуже інтенсивні та переважно публічні. 

Центральні банки охоче йдуть на контакт, не тільки представляючи регулярні монетарні звіти, але й беручи участь у розробці певних законопроектів та висвітлюючи свою експертну оцінку тих або інших проблем. Останній яскравий приклад висвітлення фахової думки відбувся у Великій Британії, коли голова Банку Англії Марк Карні та інші члени правління терпляче пояснювали у Вестмінстері ризики Brexit.

Представники центральних банків часто ходять до парламентів своїх країн не поодинці, а командою. На регулярній основі такі візити на запрошення депутатів практикують у Великій Британії та Канаді. Управлінський колегіальний орган не обов’язково повинен з’являтись у стінах вищого законодавчого органу в повному складі, але поява профільних керуючих у супроводі голови центрального банку є доречною.

Основний мотив таких візитів – безпосередній парламентський контроль над центробанками як монетарною владою.

Необхідність такого звітування прописано у профільному законі, який регламентує діяльність центральних банків. А на додачу центробанки зацікавлені в розвитку банківського та валютного законодавства, для чого теж потрібне спілкування з депутатами, а також вирішення кадрових питань, зокрема затвердження керівництва головного банку).

Також звичною є практика, коли парламентарі викликають представників національних банків у випадку чогось екстраординарного, що потребує пояснень та консультацій, або коли настає час регулярних звітів про монетарну і валютну політики.

Специфічна Європа

Європейський центральний банк є специфічним носієм монетарної влади. Звісно, його модель роботи з Європейським парламентом не може бути взірцем для країн, де центральний банк має всю повноту монетарної влади, адже економічною основою для ЄЦБ є не єдина країна, а інтеграційне об’єднання держав.

Президент ЄЦБ на щоквартальній основі звітує перед Європарламентом і щорічно представляє депутатам свій звіт.

За результатами розгляду парламентарі щороку ухвалюють резолюцію.

Після того як ЄЦБ отримав повноваження з нагляду за великими банками, до профільного комітету Європарламенту стали запрошувати зі щорічним звітом і голову Наглядової ради ЄЦБ. Президент ЄЦБ також є частим гостем на зборах міністрів фінансів та міністрів економіки країн-членів Європейського Союзу – ECOFIN, який є складовою Ради Європи.

Втім, найжвавіші дискусії з монетарних питань точаться всередині самої керуючої ради, до якої входять 19 голів центральних банків країн ЄС та всі члени виконавчої ради ЄЦБ. Іноді частина дискусій з монетарної тематики відбувається у засобах масової інформації, тому до Європарламенту здебільшого доходять проблеми нормативного врегулювання тієї або іншої проблеми, яку ЄЦБ виявив на ринку.

Також варто враховувати, що, крім Європарламенту та Ради Європи, ЄЦБ знаходиться у сфері компетенції Європейського омбудсмена та Європейського офісу протидії злочинам (OLAF). До компетенції першого належить захист прав громадян ЄС та бізнесу від дій ЄЦБ, а OLAF є органом, уповноваженим на розслідування корупційних та інших дій в середині ЄЦБ, які можуть завдати шкоди фінансовим інтересам Євросоюзу.

Важливо розуміти, що для ЄЦБ зараз Європарламент є радше партнером у сфері розвитку правового поля і частково майданчиком для дискусій з політиками стосовно нагляду та монетарних питань. OLAF та омбудсмен частково перебрали на себе функції контролю.

Сусідські справи

Президент Національного банку Польщі (НБП) призначається Сеймом за поданням президента країни. При НБП діє Рада з монетарної політики, що складається з дев'яти членів, які порівну призначаються президентом, Сенатом та Сеймом.

Ця Рада щорічно подає до Сейму засади монетарної політики, які повинні бути враховані під час формування фіскальної політики в рамках проекту бюджету. Також Рада з монетарної політики готує для Сейму звіт з монетарної політики, який підлягає затвердженню Сеймом.

Президент НБП Адам Глапінський є частим гостем у Сеймі. Зокрема, щороку у липні він представляє звіт про результати роботи НБП. Переважно ця подія широко висвітлюється у ЗМІ.

Цікава модель взаємовідносин центрального банку з парламентом склалася в Угорщині. Керуючий центрального банку Magyar Nemzeti Bank (MNB) призначається президентом за згодою прем’єр-міністра.

Однак невтручання парламенту Угорщини у питання призначення керуючого MNB не звільняє першу особу центрального банку від обов’язків з’являтись перед депутатами. До того ж контроль за роботою MNB офіційно покладено на наглядову раду MNB, голову та членів якої призначає саме парламент цієї центральноєвропейської країни.

У Румунії всі дев'ять членів ради директорів Національного банку Румунії призначаються парламентом. Тобто центральний банк автоматично через механізм призначення є підзвітним депутатам вищого представницького органу країни.

* * * * *

Підіб’ємо підсумки. У світі існує безліч моделей взаємодії центральних банків з парламентами: від повного підпорядкування до рівноправної співпраці.

Але в тій чи іншій формі механізм консультацій, фахової оцінки, допомоги у гострих ситуаціях є стандартним та звичним в практиці взаємодії очільників центробанку та парламентарів.

А регулярні звіти є відкритими до медіа та широко обговорюються суспільством.

Автор: Віталій Шапран,

головний експерт Ради НБУ

Експертна платформа – об’єднання співробітників Національного банку – носіїв знань, не репрезентує офіційну позицію НБУ та інформацію про рішення правління