Энергетика, как в Европе: что мешает дальнейшему сближению Украины и ЕС
Наскільки глибоко Україна інтегрується із ЄС? Однозначну відповідь на це питання дати досить складно.
Адже відповідно до Угоди про асоціацію з Європейським Союзом, різні українські сектори інтегруються з секторами ЄС з різною швидкістю. Є напрямки, де Україна та ЄС погодились формувати буквально спільний простір, майже без кордонів; а є напрямки, де сторони дуже обережно обговорюють взаємну інтеграцію.
Енергетика – сектор, який обігнав майже всі інші сектори за рівнем інтеграції.
Саме там планується розвинути реально єдині ринки, для перетоків газу та електроенергії без жодних перешкод.
Для нас це означає можливість швидкого імпорту газу та електроенергії за потреби, надавання послуг компаніям з ЄС для зберігання газу в українських сховищах, покращення конкуренції серед компаній-гравців на внутрішньому ринку.
Тож не випадково саме енергетика стала в авангарді перегляду Угоди про асоціацію.
Авангард євроінтеграції
Створення унікального спільного простору в енергетичній сфері вимагає від сторін безпрецедентного рівня комунікації та затвердження спільних правил, як на рівні законів, так і на рівні технічних правил і регулювань.
Щоб досягнути такого спільного регуляторного простору, минулого року Верховна рада ратифікувала зміни до Додатка XXVII до Угоди про асоціацію. Саме там зафіксовано, наскільки далеко Україна та ЄС погодились піти в питаннях інтеграції в енергетичному секторі – набагато далі, ніж в інших секторах.
Для цього Україна взяла на себе зобов’язання проводити консультації з Єврокомісією щодо всіх нормативно-правих актів, які розробляються в рамках Додатка. Своєю чергою Єврокомісія погодилася брати участь у нормопроєктуванні українського національного законодавства – через передбачені механізми моніторингу та консультацій.
Також європейська сторона буде повідомляти Київ про зміни до будь-яких включених до Додатка актів ЄС.
Погоджена процедура моніторингу і консультацій має великий позитив – це можливість гармонізувати наше законодавство із європейським. Вона також може бути запобіжником для спроб "відкату" назад реформ в енергетичному секторі всупереч європейській інтеграції.
Навіть сам факт постійної комунікації між українськими та європейськими посадовцями для обговорення проєктів законів чи інших документів є важливим і потрібним для України – він дозволить обом сторонам краще розуміти один одного, а без цього говорити про реальну інтеграцію складно.
Попри успіх в оновленні Додатка, процес його виконання просувається повільно: ВРУ ратифікувала його влітку 2019 року, а Керівні настанови (практичні рекомендації) щодо застосування Додатка Україна погодила з ЄС лише наприкінці січня.
Не можна сказати, що сторони свідомо гальмували чи не хотіли запускати процес – швидше за все, найбільшу роль зіграли складні бюрократичні правила як з одного, так і з іншого боку.
Однак затягування з розробкою процедур принесло нові проблеми: поки сторони думали, Верховна рада встигла прийняти цілий перелік законів, які за правилами мали б потрапляти під такі консультації.
Виникла колізія: згадані зміни не були узгоджені за процедурою Додатка XXVII, а це означає, що вони прийняті з порушенням Угоди про асоціацію.
Що тепер робити із прийнятими законами і як застосувати до них уже розроблені правила – невідомо.
Нові виклики
Затяжна ратифікація – далеко не єдина проблема, яка виникла між Україною та ЄС під час перегляду Додатка XXVII. Ратифікація виявила декілька складних моментів, які мають бути враховані під час подальшого запровадження Додатка.
Перший із них – терміни консультацій між українською та європейською сторонами. За українськими мірками, вони справді чималі – три місяці.
Дивлячись на те, як швидко в нас змінюються правила, приймаються рішення і запроваджуються зміни, поки європейська сторона розгляне і внесе свої корективи, в Україні можуть виникнути проблеми з реалізацією супутніх рішень і документів.
З іншого боку, можливо, поспіх – це частина нашої проблеми, і іноді краще подумати ще раз, перш ніж прийняти якесь рішення?
Крім того, схоже, вже за короткий період дії Додатка – менше року – європейська сторона встигла отримати кількість документів, які дещо перевищили її очікування та можливості акумулювати ресурси для коментування.
Адже якщо, наприклад, йдеться про проєкт закону, то крім самого проєкту змін Комісія має отримати і те законодавство, куди вносяться зміни, вивчити його, прочитати додаткові матеріали.
Це все час і додаткові людські ресурси. Обидві сторони уже почали говорити про те, що варто почати встановлювати пріоритети – які саме проєкти законів чи інші нормативно-правові акти є більш нагальними, а які можуть почекати.
Ще однією проблемою є те, що до процесу консультацій залучено справді багато сторін.
З боку України це і відповідні комітети Верховної ради, разом із комітетом з питань європейської інтеграції, і урядовий комітет з європейської інтеграції, і профільні міністерства, і регулятор.
З боку Європейської комісії теж можуть долучатися багато стейкхолдерів. Як відомо, чим складніший процес комунікації та узгодження, тим простішим має бути система передачі інформації.
У випадку з Додатком такою простою системою може бути формування так званої таблиці відповідностей, яка дозволить бачити, де і як українські документи відповідають або не відповідають європейському законодавству. А вже сама таблиця може бути предметом обміну чи коментування сторін – чи всередині України, чи всередині ЄС. Цей інструмент ще має бути напрацьований.
Оскільки Україна має не лише двосторонній механізм співпраці з ЄС, але і багатосторонній – через членство в Енергетичному співтоваристві – є потреба врегулювати, як ці два процеси взаємодіють між собою.
Додаток XXVII є частиною Угоди про асоціацію, відтак першочерговим і головним партнером у процесі узгодження документів є Європейська комісія. Разом із тим Додаток зазначає, що Комісія може залучати Енергетичне співтовариство до процесу консультацій.
І ось тут варто прописати чітку і зрозумілу процедуру, щоб забезпечити ефективну комунікацію між усіма трьома сторонами – урядом України, Європейською комісією та Енергетичним співтовариством.
Звичайно, ратифікація Додатка і затвердження процедури його імплементації – не єдине, що треба прийняти, щоб Додаток запрацював. Передусім змін потребують регламенти КМУ та ВРУ – необхідно імплементувати в їхню роботу норми узгодження з Єврокомісією всіх актів, що регулюють енергетичний сектор.
Окрім того, наразі Урядовий офіс, що відповідальний за передачу проєктів актів на оцінку Єврокомісії, має обмежену інституційну спроможність для забезпечення їх швидкого перекладу. Рішенням може стати виокремлення технічної функції перекладу від функції узгодження, а також залучення додаткових фахівців.
В рамках підтримки ефективної взаємодії важливими є інструменти моніторингу. Йдеться передусім про спільні зустрічі органів Ради асоціації, а також звітування про результати імплементації Угоди про асоціацію. Належну увагу слід приділяти технічним зустрічам Комітету та підкомітетів асоціації, де проводяться експертні дискусії.
* * * * *
Усі ці виклики, втім, мають бути якнайшвидше перетворені на можливості.
Саме таким чином Україна може долучитися до подальших загальноєвропейських ініціатив, наприклад, шукаючи своє місце в новому політичному курсі Єврокомісії – Green Deal.
Варто розуміти, що секторальна інтеграція є своєрідним показником спроможності України інтегруватися в ЄС.
Саме тому якісне та ефективне виконання Додатка XXVII – це не лише шлях до забезпечення зрозумілих, прозорих та конкурентних правил на енергетичних ринках, а й успіх інтеграції як такої.
Автори: Олена Павленко, Анастасія Синиця, Альона Корогод,
аналітичний центр DiXi Group
Статтю підготовлено за матеріалами онлайн-обговорення "Імплементація Додатка XXVII до Угоди про асоціацію", організованого DiXi Group за фінансової підтримки Міжнародного фонду "Відродження" та сприяння комітету Верховної ради з питань європейської інтеграції