Служба безпеки України потребує глибокої реформи. Цього чекають (а часом і вимагають від України) ЄС та НАТО, США та інші держави-партнери. Із цим погоджується й чинна влада.

Але якими саме мають бути ці зміни? Тут думки розходяться

Володимир Зеленський висловив свою позицію в законопроєкті №3196 про реформу служби, який він подав до парламенту. "Його ухвалення "створить підґрунтя для системних змін у СБУ та наблизить її до кращих зразків спецслужб світу", – йдеться у пояснювальній записці до нього (під цими поясненнями стоїть підпис глави СБУ Івана Баканова).

Та є й інша думка.

"Фактично необмежене збільшення завдань, функцій та повноважень СБУ"; "зменшення захисту прав людини"; "звільнення керівництва СБУ від подання декларацій"; "незавершена реформа"; "законопроєкт потребує суттєвого доопрацювання". Це лише частина вельми критичних епітетів, що лунають – часом навіть публічно – від західних партнерів на адресу цього проєкту Зеленського.

Нинішній проєкт дійсно містить норми, які надмірно розширюють повноваження СБУ та й просто дивують. Наприклад – пропонує визнати "духовні та морально-етичні цінності суспільства" об’єктами національної безпеки (?!)

Втім, закон, який є критичним для іміджу України, ще можливо змінити. Цю потребу визнають і у парламенті, і у самій Службі безпеки. Хоча частину проблем, схоже, так і не буде вирішено.

Як гартувалася реформа

П'ять років тому, коли Україна лише мріяла про отримання безвізового режиму, Київ та Брюссель узгодили перелік реформ, необхідних для досягнення цієї мети. Однією з них була реформа СБУ, яку мали позбавити досудового слідства – на зразок інших європейських спецслужб.

Зараз можна з певністю говорити, що тодішня влада прагнула лише імітувати цю реформу – а в реальності президент Порошенко зовсім не прагнув зменшувати вагу підконтрольної йому спецслужби. Втім, європейці не відмовлялися від своєї вимоги. Щоби приспати їхню увагу, в січні 2016 року при Службі створили спеціальний орган – Міжнародну дорадчу групу (МДГ), до якої увійшли Консультативна місія ЄС, офіс зв’язку НАТО та посольство США.

Ще за півтора року Євросоюз зрештою дав Україні безвізовий режим, "авансом" зарахувавши частину обіцяних реформ, але після цього прогрес зупинився. Партнерам вдалося просунути лише рамковий закон "Про нацбезпеку" (ухвалений 2018-го), але практичне реформування Служби так і не почалося.

Як розповів у травні 2019 року керівник КМЄС Кястутіс Ланчінскас, для реформи СБУ просто не було політичної волі, і тому поради МДГ ніхто не сприймав серйозно. "Основні принципи реформи відомі: це деполітизація, демілітаризація і скорочення функцій СБУ... Ми розробили концепцію, врахували всі деталі. Я бачив десь дев'ять версій проєкту цієї концепції, але жодну так і не затвердили!" – ділився досвідом керівник європейської місії.

Зі зміною влади в Україні питання реформи повернулося до порядку денного, але лишилися проблеми з її змістом. Так, голова СБУ Іван Баканов публічно виступав за те, щоби, попри рекомендації НАТО та ЄС, Служба зберегла функції слідства, у тому числі щодо окремих економічних злочинів.

Партнери переконували Київ, як могли.

Про коректну реформу просив особисто генсек Альянсу, новопризначене керівництво ЄС почало діалог з Україною саме з цього питання. США в якийсь момент навіть сподівалися, що зможуть переконати Банкову не робити помилку.

Але результат "перевершив" навіть очікування скептиків.

Після опрацювання на Банковій, яке курувала заступниця глави ОПУ Анна Коваленко, Зеленський зареєстрував проєкт, який не лише не скорочував повноваження СБУ, але й перетворював Службу на всесильну структуру, прибираючи наявні запобіжники порушень прав людини. Принаймні, в цьому впевнені західні партнери України.

Робота над помилками

У розпорядження "Європейської правди" потрапив внутрішній документ МДГ з аналізом президентського проєкту. Експерти США, НАТО та ЄС спільно підготували 11 сторінок критики та пояснень того, чому Києву варто зробити крок назад.

"СБУ, порівняно з більшістю подібних органів у державах-членах ЄС і НАТО, є гібридним органом з надмірними повноваженнями, це робить Службу неефективною й створює можливості для зловживання повноваженнями й корупції", – попереджає МДГ і рекомендує парламенту "доопрацювати" законопроєкт, змінивши його ключові норми.

Варто наголосити, що "Європейська правда" погоджується не з усіма зауваженнями. Деякі видаються надлишковими (певно, багаторічний "успішній" досвід співпраці міжнародників із СБУ заклав підґрунтя для недовіри). Але чимало претензій все ж варті уваги.

Серйозність ситуації найліпше ілюструє той факт, що західні партнери, зазвичай дуже стримані у коментарях про СБУ, вже готові публічно наголошувати: президентський закон потребує змін.

"Законопроєкт у нинішній редакції вирішує деякі проблеми (у роботі СБУ), але йому потрібен серйозний перегляд, щоби він став твердою базою для такої реформи, що буде відповідати європейським та євроатлантичним принципам та кращим практикам", – йдеться у коментарі Консультативної місії ЄС на запит ЄвроПравди.

Але є і добре новина. Схоже, у Києві відчули потребу зробити крок назад.

"Європейська правда" поспілкувалася з учасниками процесу в парламенті та у самій СБУ, і всі підтвердили готовність до суттєвих поступок.

Ба більше, парламент запустив досить рідкісну процедуру повторного першого читання, яка відкриває можливість для докорінного перегляду законопроєкту, його структури та ключових положень (до президентських проєктів вона майже ніколи не застосовується).

Важливо також те, що вже згадана заступниця глави ОПУ Коваленко, що курувала законопроєкт, який викликав стільки нарікань, у квітні звільнена з посади. Це підвищує шанс на те, що на Банковій не блокуватимуть суттєві правки до документа.

А міжнародні партнери зараз намагаються переконати Київ, що зміни підуть на користь передусім Україні. "Ми хочемо допомогти Україні використати цю історичну можливість", – пояснює глава представництва НАТО Александер Вінніков.

Слідчі, а не розвідники?

Одна з головних суперечок точиться про те, чи має Служба безпеки лишатися повноцінним слідчим органом (паралельно із Нацполіцією, ДБР, НАБУ), чи вона має поступово перетворюватися на розвідувальний орган, спецслужбу західного зразка (що відповідає порадам та практиці країн НАТО і ЄС).

Але президентський проєкт, всупереч чинному закону "Про Нацбезпеку", обрав перший варіант. Навіть більше – проєкт Зеленського пропонує відмовитися від змін, досягнутих в останні роки, і повернутися до СБУ зразка 1992 року, створеної на уламках радянського КДБ.

І це – не художній опис. Йдеться про дослівне повернення базових норм закону про СБУ до редакції 1992 року. Так, з 2018 року СБУ є "державним органом спеціального призначення з правоохоронними функціями, що забезпечує державну безпеку". А президентський проєкт повертає їй старий статус – "державний правоохоронний орган спеціального призначення, який забезпечує державну безпеку України". Ця, на перший погляд невелика, відмінність визначає, що головною у роботі Служби знову стає правоохоронна діяльність.

"Положення законопроєкту залишають за СБУ широкі повноваження на проведення досудового розслідування, які виходять далеко за межі забезпечення державної безпеки та повноважень, передбачених Законом про нацбезпеку",– дорікає президентові МДГ.

Окремо західні експерти наголошують на тому, що СБУ і надалі має право розслідувати економічні злочини, корупцію, протидіяти оргзлочинності тощо – тобто те, що останніми роками було найбільшою плямою на репутації Служби. Особливо – "завдяки" скандально відомому "Управлінню К" та його куратору, ексзаступнику глави СБУ Павлу Демчині, на адресу якого у ЗМІ лунали численні звинувачення у корупції, тиску на бізнес, "масках-шоу" тощо.

"Повноваження (таких підрозділів) стали ширшими і ще більш розмитими… Це схоже на намір СБУ зберегти головну роль у боротьбі з усіма видами організованої злочинності – як внутрішньої, так і міжнародної", – занепокоєні міжнародні експерти.

У СБУ, втім, захищають своє право вести досудове слідство

"Ми говоримо не про розслідування економічних злочинів, а про контррозвідувальний захист економічної безпеки держави... Агресія з боку РФ йде за чотирма операційними лініями – політичною, економічною, інформаційною та військовою. Закон "Про національну безпеку України" прямо визначає обов’язок СБУ здійснювати контррозвідувальний захист економічної безпеки держави. Чи треба нам повністю відмовитися від цього напряму? Наша позиція – ні, особливо зараз", – йдеться у коментарі пресслужби СБУ на запит ЄвроПравди.

Втім, міжнародники не вважають такі пояснення достатніми і наполягають: передача розслідувань до поліції, НАБУ тощо була би ефективнішим кроком. "Незважаючи на те, що всі ці явища є елементами гібридної війни Росії проти України, СБУ має боротися з ними шляхом збору оперативних даних і контррозвідувальної діяльності, якщо йдеться про державну безпеку", – зазначено у рекомендаціях МДГ, що були спрямовані до парламентського комітету з держбезпеки.

Окремо варто зупинитися на проблемі "масок-шоу" та політзамовлень у виконанні СБУ.

У Службі запевняють, що перша проблема вже у минулому, бо кількість скарг бізнесу на дії СБУ останнім часом суттєво впала.

Крім того, в Службі запевнили ЄП, що в новому законі додатково перекритий шлях для сумнівних переслідувань бізнесу через механізм "доручень для СБУ" (у тому числі фіктивних) з боку інших правоохоронних органів – це коли розслідування веде ДБР або Нацполіція, а "кошмарити" бізнес на їхнє прохання приходить спецпідрозділ СБУ.

А передача Службі справ, що стосуються корупції, економічних злочинів тощо, мовляв, буде відбуватися лише у виняткових випадках та за новим механізмом.

"Якщо в рамках проведення СБУ своєї діяльності будуть виявлені ознаки вчинення злочину, який загрожує державній безпеці, лише голова СБУ може звертатись до генпрокурора чи визначеного ним заступника віднести вказаний злочин до підслідності, тобто дозволити здійснити його розслідування. Ця процедура унеможливить зловживання", – йдеться у письмових поясненнях пресслужби СБУ.

Втім, цей механізм – не бездоганний, пояснили ЄП у Центрі протидії корупції (ЦПК). Ба більше, там вважають, що нові норми лише погіршать ситуацію.

"Ось як це відбуватиметься в реальному світі. НАБУ розслідує провадження щодо ПриватБанку, де збитки становлять 150 млрд грн. Чи підпадає це провадження під розмите визначення "загроза національній безпеці"? Звичайно, підпадає. Чи віддасть Венедіктова цю справу СБУ на прохання Баканова? Відповідь очевидна. Зараз голова СБУ може лише заблокувати вручення в цій справі підозр, а в разі прийняття закону Баканов зможе такі справи спокійно знищувати. І так само зможе переслідувати будь-якого високопосадовця чи більш-менш значимого бізнесмена, прикриваючись загрозою безпеці", – розповів голова правління ЦПК Віталій Шабунін.

Чи вдасться відкоригувати спірні норми у комітеті, зробивши законопроєкт прийнятним для всіх гравців? Далеко не факт. У спілкуванні з учасниками процесу в ЄвроПравди склалося враження, що повністю позбавити СБУ функції слідства буде нереально, але прибрати корупційні ризики має бути вигідно і для самої Служби, і для Зеленського.

Служба необмежених повноважень

Можливо, у Раді та на Банковій мають сумнів у тому, що Захід ставиться до питання серйозно? Тоді нехай прочитають наступну цитату. Це – офіційний коментар Консультативної місії ЄС про проблеми президентського проєкту.

Західні дипломати украй рідко виходять із публічною критикою такого ґатунку, щоби не зайти на поле втручань у внутрішні справи. Та коли загроза стає украй серйозною – то і заяви стають відвертішими. Такими, як зараз.

"Одним з ключових питань для дискусії є надзвичайні повноваження СБУ, особливо в частині правоохоронного статусу та досудового слідства. Ми тривалий час пояснювали (українській стороні), що це не лише робить СБУ неефективною, а й відкриває можливості для зловживань.
Також, на жаль, у чинному проєкті ми бачимо нечітке визначення державної безпеки, яке залишає забагато простору для інтерпретацій – особливо коли йдеться про економічні злочини та корупцію. Ми вважаємо, що СБУ повинна припинити активність у цих сферах".

Дипломатичнішу, але також однозначну заяву з цього приводу ЄвроПравді передали з НАТО. Там наголосили, що не сприймають аргументи СБУ про потребу розширити повноваження за межі тих, що передбачені чинним Законом про нацбезпеку. "Важливо підкреслити, що ці норми жодним чином не підривають ефективність Служби", – пояснив посол НАТО Вінніков, наголосивши, що у підсумку реформи Україна має отримати спецслужбу, здатну до ефективних дій у сферах контррозвідки, контртероризму та захисту держтаємниці.

А непублічні коментарі експертів НАТО, ЄС та США до президентського проєкту – ще жорсткіші.

Річ у тім, що цей проєкт пропонує додати до переліку завдань СБУ "попередження, виявлення та припинення... інших злочинів, які становлять загрозу державній безпеці України", а також "протидію... іншим загрозам державній безпеці України".

Ці гранично розмиті визначення, якщо увійдуть до фінального закону, дають СБУ право оголосити "своєю" та витребувати в інших правоохоронних органів практично будь-яку кримінальну справу.

"Таке формулювання надає СБУ практично необмежені повноваження і можливість на власний розсуд визначати свої завдання, напрями діяльності та сферу компетенції", – наголошується в офіційному висновку МДГ, надісланому до парламенту.

Втім, є підстави розраховувати, що ці проблеми будуть виправлені у ВР.

Одне з джерел ЄвроПравди, що знає про хід дискусій у комітеті, стверджує, що фрази про "інші злочини" та "інші загрози" з високою імовірністю будуть виправлені під час повторного першого читання.

Також у комітеті мають намір врахувати зауваження міжнародників щодо гарантій дотримання прав людини. Відповідні норми та запобіжники були у проєкті ще восени, на стадії, коли його готували в СБУ – але після розгляду на Банковій їх чомусь викреслили з проєкту. "Маємо повернути", – запевнив співрозмовник.

Та навіть цих виправлень буде замало.

Чи бажаєте ви отримати в особі СБУ орган, який не лише буде слідкувати за нацбезпекою у її звичному розумінні, але також контролюватиме "моральність" і "духовність" суспільства?

Між тим президентський закон про СБУ нащось містить норму, яка теоретично дозволяє спецслужбі взяти на себе ще й такі повноваження!!!

Для цього "об'єктами національної безпеки України" оголошуються "духовні, морально-етичні, культурні, історичні, інтелектуальні та матеріальні цінності" суспільства. Що саме це означає, ким і навіщо ці норми були додані у проєкт Зеленського – лишається загадкою. Але лишати цей АрМоВір у фінальному тексті закону точно не варто.

Рух до Європи?

Це – далеко не повний перелік претензій до президентського законопроєкту, але й він дозволяє зрозуміти, чому цей документ настільки збентежив західних партнерів України і які проблеми він міг би спричинити у разі ухвалення.

На щастя, у Раді ці зауваження вже почули. І те, що проєкт пустили на повторне перше читання (а його є сенс задіювати лише у разі потреби суттєвих змін до документа), лишає надію, що результат буде кращим за початковий текст.

Важливо, що корегування проєкту припускають навіть у СБУ. "Ми готові до конструктивного діалогу в процесі обговорення окремих положень закону, якщо вони призведуть до більшої захищеності нашої країни", – заявили ЄвроПравді у Службі, додавши, втім, що загалом "вважають законопроєкт збалансованим".

Із останньою тезою не згідні західні партнери.

Там мають величезну кількість зауважень. В тому числі і до підзвітності, і до відкритості Служби, до потреби її демілітаризації, скорочення її штату тощо, до того, що СБУ лишає за собою право управляти санаторіями, і так далі, і так далі... Але головним каменем спотикання, схоже, все ж стануть повноваження СБУ, у тому числі в правоохоронній сфері.

Аргументи Служби безпеки, що їм потрібне право розслідувати економічні чи корупційні злочини лише через те, що російські шпигуни можуть когось корумпувати в Україні чи вести бізнес-діяльність – геть не переконливі. Бо, до прикладу, російські шпигуни можуть також пересуватися на автомобілях – але ж це не привід для СБУ брати на себе ще й регулювання дорожнього руху!

До того ж західна практика доводить, що без надлишкових повноважень спецслужби здатні діяти навіть ефективніше!

"Україна неодноразово заявляла про бажання зближуватися з ЄС та НАТО. Зараз це прагнення закріплене у Конституції, а президент Зеленський не раз повторював, що він хоче продовжувати йти шляхом західних реформ. Модернізація СБУ (яка нині є гібридною службою, з надлишковими повноваженнями, браком підзвітності, та можливостями для зловживання) – важлива складова виконання ваших прагнень. І це саме по собі має бути достатньою "морквиною", що мотивує українське керівництво до повномасштабної реформи Служби", – йдеться у коментарі Консультативної місії ЄС.

Автор: Сергій Сидоренко,

редактор "Європейської правди"