От Донбасса до Nord Stream-2: что формирует отношения Украины и Германии

Після 2014 року відносини між Україною та Німеччиною отримали "друге дихання".

Берлін відіграє ключову роль у солідарності ЄС щодо санкційної політики, помітна допомога Німеччини українському громадянському суспільству.

Економічна співпраця між двома країнами теж зазнала позитивних змін. За даними Destatis (Федерального статистичного управління ФРН), у 2019 році експорт із Німеччини до України сягнув 4,9 млрд євро (у 2017 році він становив 4,4 млрд євро). Аналогічне зростання відбулося і з імпортом з України, який піднявся із 2,2 млрд у 2017 році до 2,9 млрд у 2019 році.

Водночас відносини не були позбавлені напруги.

Зокрема, від самого початку ініціативи каменем спотикання став газопровід "Північний потік-2". Не так давно непорозуміння у двосторонній співпраці спровокувало рішення Парламентської асамблеї Ради Європи (ПАРЄ), підтримане Німеччиною, щодо відновлення повноважень Російської Федерації.

Яким є стан справ у співпраці між Німеччиною і Україною після першого року президентства Володимира Зеленського?

Автори цього аналітичного документа провели інтерв’ю з німецькими та українськими можновладцями упродовж лютого і березня 2020 року. На основі інтерв’ю були проаналізовані пріоритети співпраці, виклики й очікування з боку України і Німеччини.

Два президенти та одна канцлерка

Впродовж президентства Петра Порошенка головним пріоритетом на німецькому напрямку була підтримка Берліном стримування російської агресії щодо України.

Німеччина цікавила Україну як країна, котра завдяки персональному лідерству і заангажованості Ангели Меркель могла здійснювати вплив відразу на трьох рівнях стримування.

Перший – це вплив всередині Німеччини, передусім в рамках урядової коаліції та серед бізнес-спільноти, представники якої від початку ставили під сумнів доцільність санкцій щодо РФ.

Другий – вплив на Росію, а саме – на президента Владіміра Путіна, використовуючи прямий канал комунікацій між лідерами ФРН та РФ.

Третій рівень впливу – це вплив на країни Європейського Союзу, передусім у питанні стримування санкцій щодо Росії.

Тобто ключовим пріоритетом за президентства Порошенка щодо Німеччини було перетворення Німеччини на союзника України.

З приходом до влади в Україні Володимира Зеленського зовнішньополітичний фокус змістився з пошуку союзників на пошук інвесторів.

Інвестиції та інвестори як новий пріоритет у відносинах з Німеччиною відзначили відразу кілька наших співрозмовників в органах виконавчої влади.

Новий фокус уже достатньо чітко проявився під час підготовки візитів українських посадовців до Німеччини. Якщо за президентства Порошенка важливим був сам факт такого візиту – так звана дипломатія символів, то наразі, стверджують посадові особи, задіяні до підготовки подібних візитів, має бути три-чотири практичних результати кожного закордонного візиту президента чи іншого українського високопосадовця.

"Менше стало запитів на участь президента в заходах у Німеччині, які не несуть практичної доданої вартості. Кожен візит, кожна участь розглядається через призму: що нам дасть це в практичному сенсі, які угоди, які інвестиції. Дуже конкретні питання ставляться щодо того, який наш інтерес", – зазначають у владних колах.

Певним викликом на сьогодні є потреба в аудиті німецької допомоги. Це передусім пов'язано з тим, що багато ініціатив запускались у той час, коли Україна була в неймовірно скрутному становищі на тлі незаконної анексії Криму та початку війни на Донбасі. За шість років ситуація змінилась, відповідно, у Києва є бажання переглянути ефективність тих чи інших програм й ініціатив з німецького боку.

Є підстави також вважати, що для Порошенка більше, ніж для Зеленського, була важливою позиція Ангели Меркель з тих чи інших питань, які стосуються ситуації в Україні чи навколо неї.

Зеленський у своїх діях орієнтується передусім на реакцію українського суспільства, а не на позицію міжнародної спільноти. Як приклад можна навести звільнення генпрокурора Руслана Рябошапки, попри відому президенту України позицію G7 зберегти його на цій посаді.

Якщо підсумувати, то найбільшим плюсом в українсько-німецьких відносинах з української столиці вбачають тверду позицію Берліна, на якій тримається єдність ЄС щодо питань, пов’язаних зі стримуванням російської агресії.

Це і питання санкцій щодо РФ, і питання "паспортизації", і питання виборів у Криму, і збереження санкцій щодо оточення Януковича – усі ті напрямки, де німці виступають "як локомотив реакції ЄС".

Найбільших мінусів у відносинах називають два.

Перший – це відновлення за підтримки Німеччини повноважень російської делегації у ПАРЄ, що, з української точки зору, є першим кроком до колапсу режиму західних санкцій, оскільки російську делегацію повернули, попри невиконання РФ жодної з резолюцій Ради Європи.

Друга і ключова – це "Північний потік-2". Українська логіка полягає, зокрема, у тому, що не можна стримувати російську агресію, опосередковано її фінансуючи.

Також в українській столиці запевняють, що німецькі партнери не повинні ображатись на підтримку Україною американських санкцій щодо "Північного потоку-2", тому що Україна тут відстоює свій національний інтерес, а не інтерес США.

Очікування України

Усіх українських стейкхолдерів поєднує занепокоєння щодо майбутніх політичних змін у Німеччині.

Україна – можливо, одна з країн світу, де відхід від влади Ангели Меркель сприймається як вкрай негативний сценарій.

В органах влади наростає занепокоєння з приводу того, як буде розвиватися діалог між Україною та Німеччиною без Ангели Меркель. Саме тому з метою збереження на певному рівні високого політичного діалогу між країнами в один голос з різних органів влади звучить очікування щодо відновлення формату Міжурядових консультацій високого рівня, які мали місце ще за часів президента Леоніда Кучми та канцлера Герхарда Шредера.

Щоправда, якщо в часи Кучми-Шредера вони відбувались раз на два роки, то сьогодні Україна пропонувала б відновити їх на щорічній основі.

В українському уряді особливо акцентують увагу на очікуваннях, пов'язаних із головуванням Німеччини в ЄС. Це пояснюється тим, що пріоритетом європейської інтеграції України на цей рік визначено підписання Угоди про оцінку відповідності та прийнятність промислової продукції (Agreement on Conformity Assessment and Acceptance of Industrial Products, скорочено ACAA), яку в Україні часто називають "промисловим безвізом" з Європейським Союзом.

Можновладці в Україні окремо звертають увагу на очікування щодо Німеччини в контексті вирішення конфлікту на Донбасі. Це переважно стосується підтримки з німецького боку кількох принципових для України позицій у переговорному процесі, зокрема модернізації мінських домовленостей.

Також серед українських можновладців є очікування, що за результатами належного процесу аналізу й переоцінки німецької допомоги Україні продовжить свою роботу Фонд енергоефективності.

Незважаючи на бізнес-фокус зовнішньої політики Зеленського, 95% діалогу з Німеччиною на найвищому рівні становить тема Донбасу.

Утім, у Києві зауважують, що підтримка Німеччини не є такою ж твердою, як була раніше. У владних кабінетах це пояснюють передусім тим, що Німеччина занурилась у свою власну внутрішньополітичну кризу, пов’язану з доволі складним процесом транзиту влади.

Відповідно, питання зовнішньої політики, зокрема й України, відійшли на другий план.

Однак, очевидно, з німецького боку є й інші фактори.

За свідченням наших співрозмовників, які говорили на умовах анонімності, в українській столиці пов’язують менший рівень заангажованості з боку Берліна і тим, що українська сторона від початку ставила під питання ефективність Нормандського формату і робила ставку на двосторонні домовленості з російською стороною (діалог по лінії Козак-Єрмак), де роль Німеччини не завжди є чітко проартикульованою.

Водночас такі скептичні настрої не завадили українській стороні ініціювати процес, який де-факто посилюватиме присутність німецьких (та французьких) партнерів на переговорах у Мінську.

Загалом, озвучені в Києві очікування в контексті Донбасу можна звести до трьох наступних пунктів:

• Відстоювання позиції щодо гнучкості Мінська (особливо на тлі того, що це, власне, канцлерка Меркель першою з лідерів Нормандського формату публічно озвучила доцільність "гнучкого Мінська" – Minsk flexibility).
  Принциповий для України пункт – контроль кордону до виборів спільно з іноземним компонентом.
• Доступ гуманітарних організацій (Червоного хреста) на окуповані території – домовленість, яка була досягнута на Нормандському саміті в Парижі, але не виконана.
• Тиск на Путіна в питанні сприяння обміну полоненими – пріоритету номер один особисто для Зеленського як президента.

Що стосується гуманітарного виміру війни на Донбасі, то у профільних українських відомствах віддають належне тому, яку роль відіграє Німеччина в контексті вирішення житлового питання для переселенців. "Для нас Німеччина сьогодні – чи не головний міжнародний партнер у вирішенні житлового питання для переселенців", – стверджує один із наших співрозмовників.

Погляд із Берліна

Загалом наші співрозмовники в Німеччині виділяли дві сфери в українському портфелі: Донбас та процес реформ.

Хоча деякі респонденти більше приділяли увагу Донбасу, у цілому питання реформ було названо однаково важливим. Наголос робився на реформах у таких сферах: економіка, енергетика, судова система та розвиток інституцій, на яких, вочевидь, сфокусована німецька підтримка для України.

Однак ключовою реформою в українському контексті у Берліні називають децентралізацію. Загалом наші співрозмовники називали цю реформу успішною, а також більш-менш незворотною.

По-друге, німецька підтримка включає не лише конкретні фінансові пакети, а й конкретні ініціативи у цих сферах та в деяких випадках призначення радниками експертів високого рівня.

У цьому контексті також варто згадати про активну підтримку українського громадянського суспільства, починаючи з 2014-го.

По-третє, Німеччина деякою мірою втілює свої власні інтереси, особливо ті, що включають стабілізацію України та сприяння економічному зростанню, від якого Німеччина як одна з найбільших країн-експортерів також може виграти.

Німеччина прагне довгострокового партнерства, яке надає можливості для інституційної співпраці і вимагає певного рівня передбачуваності з боку України.

У питанні реформ інтерв’ю також виявили, що зміна керівництва в Україні, в результаті якої до влади прийшли новий президент, парламент та уряд, не сприймалась як така, що має негативний вплив на співпрацю.

Для більшості респондентів зміна президента Петра Порошенка та прихід до влади президента Володимира Зеленського не є проблематичною. У цьому контексті радше насторожує відправлення у відставку уряду на чолі з колишнім прем’єр-міністром Олексієм Гончаруком.

Скептичне ставлення в Україні до ролі міжнародних партнерів (особливо МВФ) в деяких німецьких інтерв’ю сприймалося досить критично і не сприяло формуванню іміджу України як стабільної країни, яка шукає інвесторів.

Німецькі співрозмовники також зазначали, що відсутність судової безпеки, високі витрати на виробництво, брак кваліфікованих робітників і ризики нормативно-правової невідповідності становлять значні виклики для здійснення підприємницької діяльності в Україні для німецьких компаній.

Автори:

Альона Гетьманчук, директорка Центру "Нова Європа",

Людмила Мельник, наукова співробітниця Інституту європейської політики (ІЄП, Берлін),

Сергій Солодкий, перший заступник директора Центру "Нова Європа",

Сьюзан Стюарт, в.о. керівника відділу Східної Європи і Євразії Німецького Інституту міжнародних і безпекових справ (SWP, Берлін)

Публікація була розроблена на кошти, надані Open Society Initiative for Europe у рамках ініціативи "Європеїзація поза процесом" (Europeanisation beyond the Process), яку спільно впроваджували Центр "Нова Європа" та Інститут європейської політики. Думки, висловлені в досліджені, є думками авторів і не відображають поглядів Центру "Нова Європа", Інституту європейської політики чи Open Society Foundations.