Опасность из Венеции: что не так с просьбой Зеленского о конституционном кризисе

Зеленський звернувся до Ради Європи із проханням про допомогу. Він просить Венеційську комісію (що є одним з органів РЄ) оцінити конституційну кризу в Україні та заодно дати оцінку діям суддів Конституційного суду. При цьому президент вже у своєму зверненні натякає, що судді діяли неправомірно та мали конфлікт інтересів.

Втім, цим зверненням Зеленський поставив "Венеційку" перед непростим вибором.

Тепер вона має або перекреслити власний принцип невтручання і "некритикування" рішень конституційних судів – або, по суті, викинути в смітник звернення самого Зеленського, не відповівши на ключові запитання, що надійшли від українського президента.

Формально є шанс, що у Страсбурзі (там, всупереч назві, розташований секретаріат Венеційської комісії) зможуть "пройти між крапельками" і знайти формулювання, які будуть достатні для Києва. Але значно реальніше інше. Високий шанс, що через це звернення Україна отримає більше проблем, ніж здобутків.

Адже попередньої домовленості про готовність "Венеційки" відповісти на таке нестандартне звернення Зеленського, за всіма ознаками, не було.

Про що ми просимо?

Про офіційний запит президента України до Європейської комісії "За демократію через право", яка більше відома за її альтернативною назвою "Венеційська комісія", у Зеленського повідомили у середу ввечері.

Про підготовку такого звернення президент говорив ще минулого тижня і навіть зідзвонювався зі Страсбургом щодо їхньої готовності розглянути запит України. Однак текст, що надійшов з України, все одно став несподіваним.

Зазвичай "Венеційка" проводить експертизу якогось документа – чи законопроєкту, чи вже ухваленого закону, чи комплексу законодавчих актів. Натомість Банкова стверджує, що просить оцінити "конституційну ситуацію". Втім, більше ясності додав один з останніх абзаців повідомлення.

Виходячи з нього, Зеленський передусім чекає від "Венеційки" критики Конституційного суду, а також підтвердження того, що судді КСУ діяли незаконно, необґрунтовано, з конфліктом інтересів тощо.

"Володимир Зеленський звертається до Венеціанської комісії з проханням надати висновок щодо ухвалення рішення суддями Конституційного Суду України за наявності можливого конфлікту інтересів, щодо додержання КСУ процедури розгляду справи та ухвалення рішення, зокрема стосовно його обґрунтованості та дотримання меж конституційного подання"

Ба більше, в англомовній версії повідомлення на сайті ОПУ вжитий ще потужніший епітет – у відповідності до нього, Зеленський просить "Венеційку" оцінити "чинність рішення КС" (validity of judgement). Яке з формулювань вжите у листі Зеленського до ВК, достеменно невідомо, текст документа не публікується.

Якщо ставити за мету виправдати таке звернення Банкової, то це нескладно зробити.

І справді, може, дійсно йдеться про намагання Зеленського вийти з кризи? Адже якщо навіть Рада Європи підтвердить, що КС діяв незаконно і судді ухвалили необґрунтоване рішення тощо, а може навіть оголосить це рішення "нечинним", то це розв’яже руки Києву і дозволить вирішити конституційну кризу "хірургічним методом".

Але все це ґрунтується на слові "якщо". У той час як перспективи є суттєво іншими, свідчить історія попередніх рішень "Венеційки".

Кризові порадники

Нагадаємо, чинну кризу створило рішення КСУ про скасування низки антикорупційних норм, яке, по суті, підважило діяльність антикорупційної інфраструктури в Україні. Від його ухвалення минув місяць, а в офіційного Києва так і не з’явилося розуміння, як вийти з патової ситуації, тож звернення за допомогою нібито є логічним.

Венеційська комісія – це найавторитетніший експертний орган щодо конституційного права у Європі. Її репутація та авторитет у питанні конституційного права є дуже високими, тому висновки ВК є дороговказом для ключових західних інституцій, у тому числі фінансових донорів України – і для Єврокомісії, і для МВФ.

А зважаючи на те, що криза несе загрозу не лише фінансовій стабільності України, а й потенційно навіть безвізу – вага порад "Венеційки" як арбітра додатково зростає.

Але чи здатна ця інституція Ради Європи дати рецепт, якого потребує Київ?

Почнемо з доброї новини: Страсбург напевно надасть відповідь.

Треба визнати, що розмите звернення Зеленського, який не передав до Страсбурга жодної законодавчої пропозиції, а лише попросив "оцінити ситуацію", не є винятковим прецедентом.

Так, це прохання є доволі незвичним і завдає "Венеційці" клопоту – їй доведеться самій вирішувати, що аналізувати, перекладати забагато шматків українського законодавства для іноземних експертів тощо. Але Україна – не перша держава, що переживає конституційну кризу. Тому Венеційська комісія вже стикалася з подібними запитами.

Так, у 2019 році Страсбург просили стати арбітром у вирішенні конституційної кризи у Молдові, коли там одночасно "діяли" два уряди, а парламент відмовився виконувати сумнівний наказ "тимчасового президента" про свій розпуск. Тоді також не йшлося про якийсь законопроєкт і лишалося "оцінювати ситуацію" в цілому. Так само "Венеційка" допомагала під час кризи у Киргизстані в 2007 році, де Конституційний суд зупинив дію Конституції. Ба більше, у 2010 році у Страсбурзі "Венеційка" вивчала ситуацію в Україні: тоді, за президента Януковича, КС скасував конституційну реформу та збільшив президентські повноваження.

Тож є підстави розраховувати, що і зараз Комісія візьме на себе роль арбітра.

Але на цьому добрі новини вичерпуються.

По-перше, рішення ВК доведеться почекати.

Підготувати навіть попереднє рішення цього року – малореально. Груднева сесія "Венеційки" запланована на 11-12 грудня, це дуже рано, а далі всі підуть на різдвяні вихідні. Словом, якщо хтось на Банковій сподівався отримати швидке рішення, щоби розблокувати гроші МВФ – то цього не вийде. ОНОВЛЕНО: вже після публікації статті з'явилися ознаки того, що у ВК намагаються встигнути із рішенням до грудневої сесії; втім, впевненості у цьому бракує.

По-друге, треба розуміти, що Венеція ніколи не дає сценарій дій. Вона може наголосити на потребі змін, може оцінити шлях, обраний державою, але не має права вказувати Києву, як діяти для подолання кризи. Тож Зеленському все одно доведеться робити вибір шляху виходи з кризи, якого він поки уникає.

І по-третє, минулі рішення показують, що не варто розраховувати на категоричність оцінок ВК. Наприклад, у 2010 році, коли багато хто волів називати зміну Конституції в Україні "м’яким конституційним переворотом", Венеція обрала нейтралітет: пожурила Київ за зміну повноважень Януковича, але не стала ставити рішення КС під сумнів і сказала, що його треба виконувати і думати над комплексною реформою Конституції.

"Венеційська апеляційна палата" КСУ

Та серце запиту Зеленського – його прохання "оцінити" рішення Конституційного суду – заслуговує на окрему увагу.

Щоби показати правила ВК, наведемо дві цитати з її висновків у 2010 та 2007 роках відповідно.

"Оцінка рішень національних конституційних судів – не справа Венеційської комісії, адже це – органи, що мають повноваження надавати остаточне трактування Конституції. Тому ВК утримається від висловлення позиції про обґрунтованість чи необґрунтованість рішення Суду"

"Завданням Венеційської комісії не може бути перегляд рішень конституційних судів... Через це Комісія утримується від того, щоби ставати на якусь позицію щодо обґрунтованості рішення Суду, навіть попри те, що ми вважаємо належним дати деякі спостереження (щодо цього рішення)".

Тобто у Страсбурзі мають чітку практику: хай яку маячню видав КС, критикувати його "Венеційка" не буде.

Ба більше, у 2007 році "Венеційка" окремо насварила киргизьку владу за ігнорування приписів КС – мовляв, хай яким шкідливим може видаватися рішення Суду, але воно є остаточним і підлягає виконанню.

Втім, з усіх правил бувають винятки.

Торік Венеційська комісія вирішила переступити через свій принцип і дозволила собі не погодитися з КС. Йдеться про історію Молдови. Там під час кризи влади у червні 2019 року КС діяв за межами абсурду, "пачками" ухвалюючи рішення протягом однієї доби після отримання заяв від провладних депутатів. Усі рішення були спрямовані на те, щоби зберегти владу за Демпартією, яка програла вибори.

Державна система у Молдові у ті дні була недієвою, представників нового уряду не пускали до урядових будівель, парламент відмовлявся виконувати рішення "тимчасового президента" про свій розпуск тощо...

І саме ця безпрецедентність стала підставою для винятку з боку "Венеційки": вона визнала, що підстав для розпуску парламенту не було, а КС був неправий, підтримавши цей розпуск. Щоправда, криза влади на момент ухвалення рішення ВК вже завершилася, КС сам скасував свої рішення тощо – але висновок з Венеції дозволив "зацементувати" правомірність цих змін.

Тоді у рішенні щодо Молдови ВК зазначила, що йде на безпрецедентний для себе крок і зможе повторити подібне лише у разі, якщо "стійкість, життєздатність державних інституції серйозно підірвана, а демократичному функціонуванню держави завдано невиправної шкоди".

Чи є підстави вважати, що до України "Венеційка" застосує точно такий виняток?

Шанси – украй невисокі.

Україна-2020 – це не Молдова-2019.

У нас і надалі діє уряд, парламент та КС. У Раді діє група, що нібито шукає вихід з кризи (нехай і є сумніви щодо її ефективності). Навіть НАБУ та НАЗК так-сяк продовжують функціонувати.

Тож набагато реальніше, що відповідь Україні зі Страсбурга буде зовсім іншою. Що там, так само як і у 2007 і 2010 роках, пожурять владу за роздуми про розпуск КС і за те, що протягом місяців від початку кризи рішення так і не було знайдене – на відміну від тієї ж Молдови.

А якщо це виявиться правдою – то це означатиме, що нашим домовленостям з МВФ рішення "Венеційки" зможе хіба що зашкодити. Бо воно покаже західним партнерам, що Зеленський звертається до неналежного посередника і просить Страсбург про рішення, яке там напевно не здатні винести, просить "оцінити ситуацію", не запропонувавши "Венеційці" жодного актикризового законопроєкту (хоча від початку кризи минув цілий місяць!)

Складно сказати, чому Банкова обрала цей шлях.

Можливо, там вірять у "новий виняток" і розраховують на інший перебіг подій. Можливо, сподіваються досягти якихось прихованих домовленостей із "Венеційкою". Можливо, вже мають їх (хоча джерела ЄП це не підтверджують). Можливо, просто не розуміють, як працює ця інституція Ради Європи. А можливо – навпаки, усе чудово розуміють, але потребують саме негативного висновку.

На жаль, виходячи з описаного вище, аналізувати дії Банкової з позиції логіки не виходить. Лишається тільки здогадуватися і чекати на новини зі Страсбурга.

Автор: Сергій Сидоренко,

редактор "Європейської правди"