Венеційська комісія (ВК) Ради Європи в обхід власних традицій ухвалила швидкий, але вельми однозначний висновок про наслідки рішення Конституційного суду України щодо електронного декларування.

Вирази, які дозволила собі "Венеційка" з цього приводу, у її висновках зустрічаються нечасто, а детальне обґрунтування її рішення дозволяє не виключати, що комісія воліла би висловитися ще жорсткіше.

"Конституційний суд не має узурпувати роль парламенту": цей вираз із рішення ВК змальовує його якнайкраще.

Експерти "Венеційки" вважають, що рішенню КС бракує ясності та чіткості, що конституційні судді цілком могли мати конфлікт інтересів і діяти під його впливом тощо. Втім, детальніший висновок стосовно можливих порушень з боку суддів Комісія планує надати згодом.

"Венеційка" також закликала Україну якнайшвидше повернути кримінальну відповідальність, скасовану КС, наголосивши, що вважає обґрунтованим ув’язнення за брехню в деклараціях. А ще – підказала парламенту, як можна найефективніше виконати рішення КС щодо особливого порядку перевірки суддівських декларацій, і порадила не допускати сам КС до цього процесу.

Але є одне важливе питання, у якому "Венеційка" розійшлася з Банковою. Вона виступила проти ключових пунктів законопроєкту Зеленського про вихід з конституційної кризи, а також наголосила, що рішення КС, хай яким абсурдним воно є, доведеться виконувати.

Три питання від Зеленського

Європейська комісія "За демократію через право" – орган Ради Європи, більше відомий як "Венеційська комісія", – не вперше стає арбітром у вирішенні політичних суперечок і навіть криз, у тому числі українських. І саме наші запити нерідко стають такими, через які комісії доводиться робити винятки чи навіть змінювати свої правові підходи.

Щось подібне сталося і зараз.

ВК, яка відома своїми тривалими експертизами, отримала вельми неконкретний і непростий запит президента Зеленського лише два тижні тому ("Європейська правда" детально розповідала про це у статті "Небезпека з Венеції"). Тоді ми прогнозували, що розгляд рішення може затягнутися, – і маємо визнати, що помилялися. В ніч на 10 грудня, за півтори доби до початку свого запланованого засідання, ВК опублікувала термінове рішення, яке може стати кроком до виходу з конституційної кризи.

Ця криза, нагадаємо, почалася ще у жовтні – після того, як КС скасував кримінальну відповідальність для посадовців за недекларування статків, суттєво обмежив повноваження НАЗК та оголосив про неконституційність контролю НАЗК за деклараціями суддів. Це рішення призвело до обурення суспільства, протестів під КС, проблем у відносинах із Заходом тощо. Проти рішення КС публічно виступив і президент Зеленський, який назвав рішення суду незаконним. Втім, за півтора місяця відтоді у Раді так і не знайшлося голосів за будь-який варіант розв’язання кризи.

Треба зауважити, що це не останнє рішення ВК з цього приводу.

У п’ятницю комісія планує затвердити ще одне, оскільки запит Зеленського "Венеційка" розділила на три питання, які спрощено можна сформулювати так:

1) що сталося з антикорупційним законодавством після рішення КС – які його норми діють, а які ні?

2) чи мали судді КС конфлікт інтересів?

3) чи було рішення Конституційного суду обґрунтованим?

У висновку, оприлюдненому минулої ночі, "Венеційка" відповіла лише на перше запитання – втім, дала достатньо натяків, щоби передбачити відповідь також на два наступних. А ще ВК (по суті, з власної волі) проведе аналіз президентського проєкту про вихід з кризи.

Суд-узурпатор

Венеційська комісія зазвичай уникає оцінки рішень судів, а конституційних судів і поготів, щоби не підважувати принцип незалежності суду. Та іноді "Венеційка" погоджується частково відступити від власного правила; саме це сталося в українському випадку.

"(Незалежність суду) не означає, що конституційним судам не можна докоряти чи що вони ніколи не роблять помилок", – каже ВК, а далі на кілька сторінок наводить у висновку аргументи та натяки на те, що український КС був неправий, скасовуючи відповідальність. "Венеційська комісія у своєму аналізі дійшла думки, що аргументація Конституційного суду має багато недоліків", – йдеться у документі.

А ще "Венеційка" згадала про процедурні порушення та відхилення. Наприклад, про те, що КС розглянув це рішення неймовірно швидко, у порівнянні зі звичною своєю практикою; скасував публічні слухання у настільки важливій справі; вийшов за межі конституційного подання, тобто скасував те, про що депутати і не просили; майже не навів аргументів на користь ключових елементів свого рішення; не продумав наслідки своїх дій; подекуди суперечив міжнародним нормам, навіть тим, на які він сам посилався.

Словом, висновок ВК навів більше ніж достатньо аргументів на користь того, що рішення КСУ, яке створило конституційну кризу в Україні, є украй проблемним.

Але найсильнішою стала теза про те, рішення КС схоже на узурпацію влади.

Причиною стало те, що Конституційний суд своїми діями, не обґрунтувавши їх у висновку, спробував, по суті, встановити нові правила декларування у державі.

"Венеційська комісія вважає вимогою розділення влади те, що Конституційний суд не має узурпувати роль законодавчого органу. Навіть якщо формально КС має повноваження оголошувати неконституційними певні положення кримінального кодексу, це повноваження має застосовуватися з урахуванням того, що саме парламент встановлює систему стримувань і противаг", – пояснила ВК, натякнувши, що КС порушив ще й статтю 92 Конституції про те, що не рішення КС, а лише закони мають визначати покарання за злочини.

Повернути тюремне ув’язнення

Та перейдемо до питання, яке "Венеційка" сама для себе визначила як те, на яке вона готова дати відповідь: що ж відбулося з антикорупційним законодавством?

Як відомо, після рішення КС уряд, по суті, відмовився його виконувати та своїм рішенням доручив НАЗК ігнорувати припис суду та надалі виконувати ті функції, які КС "заборонив". У Європарламенті теж закликали Україну, по суті, ігнорувати рішення КС.

Венеційська комісія дотримується іншої позиції. На її думку, хай яким абсурдним є рішення суду, але його треба виконувати. "Парламент та виконавча влада мають поважати роль КС як "вартового Конституції"... Тому (після такого рішення) вони мають оперативно заповнити законодавчий пробіл", – каже, зокрема, висновок.

Цю думку "Венеційки" не зупиняє навіть те, що через скасування, а потім відновлення кримінальної відповідальності чинні кримінальні справи мають бути автоматично закриті, тож будуть ті, хто взагалі уникне відповідальності.

Втім, головною тезою у рішенні ВК є інше.

"Венеційка" відкрито підтримала повернення тюремного ув’язнення за брехню у деклараціях.

Цей текст експерти ВК готували ще до того, як Рада минулого тижня ухвалила зміни до Кримінального кодексу, повернувши туди статтю 366-1 про кримінальну відповідальність за умисні помилки у декларації. Однак позбавлення волі як максимальну санкцію туди не додали.

У Раді Європи вважають, що таке покарання є пропорційним, і закликають Раду відновити його.

"Така санкція, як ув’язнення, може бути закріплена лише за випадками (приховування активів) понад певну межу і тільки умисного", – йдеться у висновку. Також у ВК наголосили, що штраф для тих порушників вимоги про декларування, хто не досяг порогу для ув’язнення, має бути достатньо високим.

Ця рекомендація ВК, хоча, на перший погляд, і "запізнилася", має особливу вагу. І, можливо, саме вона була причиною того, що "Венеційка" так поспішала оприлюднити свій висновок, що зробила це ще до початку свого формального засідання.

Зараз ухвалений Радою законопроєкт про повернення кримінальної відповідальності перебуває на підписі у президента. Голова НАЗК вже публічно закликав Зеленського накласти вето на цей документ і домогтися посилення відповідальності за брехню в деклараціях.

Не виключено, що жорсткі рекомендації ВК з цього приводу матимуть вагу при ухваленні рішення про його ветування або підписання Зеленським.

Варто також додати, що ВК не бачить проблем у формулюваннях кримінального кодексу про "умисне" неподання е-декларації та "завідомо неправдиву інформацію" про статки посадовців. КС, скасовуючи статтю кримінального кодексу, послався на "нечіткість" цих норм. Експерти Ради Європи вважають цей аргумент з боку КС несерйозним і закликають Раду ігнорувати його: "Оскільки ця норма рішення КС украй неконкретна… Венеційська комісія рекомендує законодавцям інтерпретувати рішення (так, щоби зробити можливим повернення кримінальної відповідальності)", – йдеться у документі.

Дискредитований КС

Ще один ребус, який намагалася розв’язати Венеційська комісія, – це те, як можливо повноцінно відновити функції та повноваження НАЗК, але при цьому "поважати рішення КС", попри те, що зміст цього рішення зовсім не викликає поваги навіть у самої "Венеційки".

До слова, право суспільства не довіряти Конституційному суду комісія цілком визнає, і навіть наголошує на ньому. Висновок ВК детально (хоча й без остаточних висновків) пояснює, що у суддів КС, схоже, був явний конфлікт інтересів і є підстави припускати, що вони позбавляли НАЗК повноважень для того, щоби самим не мати проблем із цим органом, а також зупинити триваючу перевірку їхніх декларацій.

Це "всерйоз ставить під питання те, як діяв КС у цій справі, а також це вплине на суспільне сприйняття цієї інституції", йдеться у висновку.

Аргументи, якими КС обумовив свою атаку на повноваження НАЗК, експерти Ради Європи вважають несерйозними і дуже детально їх спростовують.

Базуючись на цьому, Венеційська комісія радить повністю відновити повноваження НАЗК, у тому числі стосовно роботи з деклараціями суддів, але щоби "врахувати рішення суду" – все ж внести туди зміну і долучити до контролю підозрілих декларацій орган суддівського самоврядування, а саме Вищу кваліфікаційну комісію суддів (ВККС), якій НАЗК має регулярно звітувати про результати проведених ним перевірок суддів. Але – тільки після того, як ВККС буде реформована і набрана "по новій", як "Венеційка" рекомендувала Україні раніше.

Але це правило матиме виняток: ВККС за чинним законодавством не повинна накладати дисциплінарні стягнення на суддів КС; це повинні робити самі судді КС. І тут "Венеційка" дала Україні безпрецедентну як для себе пораду: піти проти законодавчої логіки і будь-що не надавати КС додаткових повноважень щодо контролю за деклараціями, принаймні поки що, "в світлі не знятого питання про конфлікт їхніх інтересів".

Ця теза демонструє найбільшу проблему ситуації, що склалася. Навіть за повного виконання цих, дуже сміливих рекомендацій "Венеційки" Україна не зможе зняти ключову проблему – вирішити конституційну кризу.

Як позбавитися украй дискредитованого чинного складу КС? На це запитання у "Венеційці" відповіді поки не дають, а, по суті, радять обмежувати наявних конституційних суддів, розуміючи, що інакше вони можуть завести державу у ще більшу халепу.

Автор: Сергій Сидоренко, 

редактор "Європейської правди"