Гострі дискусії щодо безпечності співпраці з Китаєм тривають не перший рік.

"Немає часу пояснювати – це пастка", – основне повідомлення більшості публікацій про діяльність Китаю у сфері розвитку. Тож невипадково, що дедалі частіше країни, особливо європейські, відмовляються від китайського кредитування. 

Спробуємо розібратися глибше, що включає концепція міжнародної допомоги КНР, як саме вона працює на практиці та які ризики може нести для країни-реципієнта.

Допомога по-китайськи

Китайська міжнародна допомога, яка бере свій початок ще у 1950-х роках, кидає виклик нормам Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР).

Вона тісно поєднує та ретельно змішує міжнародну допомогу, прямі інвестиції, співробітництво у сфері праці, контракти на надання послуг, зовнішню торгівлю та експорт. На практиці це значно ускладнює визначення, яка частина фінансування повинна бути віднесена до категорії "офіційної допомоги на розвиток", що не раз ставало предметом палких суперечок.

Допомога КНР також включає військову допомогу, адміністративні витрати, будівництво спортивних споруд та субсидовані позики для спільних підприємств та проєктів кооперації, які виходять за межі традиційної програми допомоги. Світ низьких процентних ставок по кредитах своєю чергою сприяє плутанині між комерційними та пільговими позиками. Незначна різниця у чверть чи половину відсотка може кваліфікувати позику як допомогу.

Китайська влада неодноразово повторювала, що Пекін не ставить політичних умов та не втручається у внутрішні справи країн-реципієнтів.

Неможливо стверджувати, що міжнародна допомога Китаю повною мірою позбавлена політичних цілей, таких як, наприклад, відмова від критики дій Піднебесної або навпаки, схвалення на міжнародній арені порядку денного країни.

Часто в обмін на допомогу Пекін вимагає, щоб для будівництва інфраструктури та виконання інших контрактів реципієнт надавав перевагу китайським підрядникам: 50-70% проєкту зазвичай виконують китайські державні компанії, на решту можуть претендувати місцеві фірми, проте багато з них є спільними підприємствами з китайськими групами.

Такі проєкти допомоги також створюють Китаю доступ до сировини, природних ресурсів та місцевих ринків, можливості для бізнесу китайських компаній та працевлаштування для китайських працівників.

При цьому КНР зберігає контроль над своїми фінансами, зазвичай країни-реципієнти не бачать грошей на своєму рахунку.

Часто угоди передбачають застосування та арбітраж відповідно до китайського законодавства або механізми компенсації, що призводять до передачі Пекіну майна, землі та інших активів. Хрестоматійним прикладом так званої "дипломатії боргової пастки" стала Шрі-Ланка, де побудований китайцями морський порт Хамбантота був офіційно переданий Китаю в 99-річну оренду наприкінці 2017 року, оскільки уряд Шрі-Ланки не зміг виплатити борг своєму кредиторові.

Варто зазначити, що більшість країн-реципієнтів допомоги Китаю страждають від низьких кредитних рейтингів і мають великі труднощі з отриманням коштів на міжнародному фінансовому ринку.

Близько 20 країн, які співпрацюють з Китаєм у рамках ініціативи "Один пояс, один шлях", вважалися вразливими до проблем боргу ще до підписання будь-яких угод з КНР.

Такі держави, як Чорногорія, Лаос, Джибуті, Пакистан або Монголія, взагалі віднесені міжнародною спільнотою до групи країн з особливим борговим ризиком. Тому можна не дивуватися, що Китай вимагає заставу від країн, які й так потопають в боргах.

В деяких випадках Пекін стає кредитором останньої надії – китайськими коштами реципієнти віддають старі борги західним країнам.

Наслідки пандемії COVID-19 підштовхують такі країни ще ближче до фіскальної катастрофи.

Так звана "пов’язана допомога" та забезпечені позики не були придумані Китаєм, проте китайці змогли масштабувати цю модель та почали застосовувати на системній основі.

Можливо, вже через років 10 або й швидше, зі зростанням кількості проблемних заборгованостей, Пекіну доведеться переосмислити як структуру позик, так і їхню "безумовність".

Фокус на інфраструктурі

Згідно з традиційними підходами, прозорі інституції та належне управління мають вирішальне значення для сталого розвитку.

З точки зору Китаю економічне зростання та інвестиції в інфраструктуру розглядаються як ключові фактори для досягнення розвиненого статусу. Сучасні будівлі, хмарочоси та широкі дороги, по суті, вважаються предметами національної гордості.

Однак не всі проєкти можна назвати вдалими.

У перенаселеному Китаї рекордна кількість міст-примар через те, що місцеві мешканці просто не можуть собі дозволити купити там житло, а також довгий список мостів й доріг, якими ніхто не користується.

Якість, екологічність та експлуатаційна ефективність міської інфраструктури теж лишає бажати кращого. Всередині країни з кожним роком послаблюється попит на будівництво автомобільних доріг, дамб, залізниць та аеропортів.

Заснована головою КНР Сі Цзіньпіном у 2013 році ініціатива "Один пояс, один шлях" (BRI) з її масштабними інфраструктурними проєктами на $1,3 трлн якнайкраще допомагає використати надлишкові потужності будівельної галузі Піднебесної як стратегічну перевагу. 

Важливо пам’ятати, що інфраструктура не є самоціллю, а лише умовою досягнення економічного зростання. В КНР інфраструктурний бум збігся у часі з економічними реформами, які стимулювали промисловість та розвиток людського капіталу.

Тому навіть мимоволі приклад Китаю повертає нас до твердження про необхідність реформ.

Процес ухвалення рішень щодо міжнародної допомоги великою мірою залишається "чорною скринькою".

У 2018 році було створено Китайське агентство з міжнародного співробітництва в галузі розвитку (CIDCA). Агентство не займається реалізацією проєктів, його мандат обмежений плануванням та моніторингом виконання.

В рамках ієрархії китайської правової системи всі видані CIDCA нормативні акти мають відносно низьку юридичну силу та не можуть виходити за рамки того, що дозволяють їм закони вищого рівня. До 2018 року Департамент сприяння розвитку був підпорядкований Міністерству торгівлі.

На перший погляд, пріоритети міжнародної допомоги Китаю створюють враження боротьби зовнішньополітичних інтересів та економічних міркувань. Багатовимірний порядок денний Піднебесної унеможливлює таку спрощену категоризацію.

Міжнародна допомога не має узгодженої стратегії, вона зумовлена жорсткою конкуренцією за вплив серед широкого кола суб'єктів: Міністерства торгівлі, Міністерства закордонних справ, Міністерства фінансів, півтора десятка галузевих відомств та агентств, урядів провінційного рівня, а також компаній, відповідальних за реалізацію китайських проєктів допомоги.

До переговорного процесу та взаємодії між цією складною структурою управління китайською допомогою та країнами-отримувачами ще можуть додаватись банківські структури (Китайський експортно-імпортний банк, Китайський банк розвитку, Китайсько-Африканський фонд розвитку).

Рахунок, будь ласка

Згідно з офіційним документом "Міжнародне співробітництво Китаю з розвитку в нову еру", між 2013 та 2018 рр. Китай надав 41,78 млрд доларів міжнародної допомоги.

Однак китайська влада не публікує даних у розрізі країн, мети та форми допомоги, тому важко зрозуміти, куди йдуть та що роблять ці мільярди.

Незалежно від суми, саме таємничість та непрозорість міжнародної допомоги Пекіну викликає найсерйознішу критику.

Сотня дослідників з AidData витратила п'ять років на сканування інформації з відкритих джерел та публічних документів й визначила, що Китай витратив на закордонні проєкти $354,3 млрд за період з 2000 по 2014 роки, майже дихаючи в потилицю своєму головному супернику — США.

Левова частка коштів була спрямована на інвестиції приватного сектору та кредитні угоди. За 15 років найбільше такого фінансування отримали Росія, Пакистан та Ангола. На думку дослідників, лише 22% від цієї суми можна віднести до офіційної допомоги з розвитку.

Висновки AidData мають і серйозні обмеження. Більшість цифр можуть бути перебільшені, адже базуються на запланованих, а не на кінцевих витратах. Деякі з проєктів так і залишились лише на папері, а вартість інших суттєво відрізнялась від кошторисної.

* * * * *

Міжнародна допомога з боку Китаю надзвичайно сильно відрізняється від чітко визначених та добре інституціоналізованих програм західних донорів.

Переважну більшість офіційних потоків складають позики та інвестиції, які не кваліфікуються як офіційна допомога розвитку. Враховуючи жорсткість вимог, фінансування КНР можна розцінити як хижацьке, проте уряди країн-отримувачів допомоги є співучасниками поганих угод.

Інвестиції та допомога за правильних умов можуть бути вигідними, але уміння реципієнта вести переговори є вирішальним у формуванні тієї міри, в якій Китай може посприяти розвитку.

Щоб обернути китайські інтереси на користь національним інтересам, потрібна не лише обережність, а й новий рівень економічної дипломатії.

Автор: Наталія Хіноцька,

студентка Київської школи економіки (KSE)

Колонку підготовлено за підтримки Фонду Конрада Аденауера в Україні