Почти хорошо: как в год пандемии Украина действовала в сфере внешней политики

Чи була Україна успішною у впровадженні своєї зовнішньої політики? І як на цю роботу вплинули пандемічні обмеження та минулорічна турбулентність?

Добра новина – експертна оцінка виявилася досить позитивною, діяльність у 2020 році оцінена на четвірку з мінусом. Це навіть більше, аніж оцінка роботи у 2019 році.

Проте, як це часто буває, фактично нинішню оцінку "витягнули" у позитив не всі географічні напрями, а лише декілька регіонів світу. І не всі інституції, причетні до зовнішньої політики України, а передусім активна робота МЗС та віцепрем’єрки з питань європейської та євроатлантичної інтеграції.

Найвищі оцінки у 2020 році отримали зовнішньополітичні зусилля України щодо Великої Британії, Польщі, Туреччини, а також євроатлантичної інтеграції.

Найнижчі оцінки – у співпраці з Європейським енергетичним співтовариством, Ізраїлем, РФ та Угорщиною.

Нові пріоритети

Вже шостий рік експерти Ради зовнішньої політики "Українська призма" та афілійовані експерти з усієї України аналізують зовнішню політику держави у 51 напрямі (географічному та функціональному) відповідно до п’яти індикаторів (політичний інтерес, інституційна співпраця, стратегічне бачення, діяльність та результати).

У 2020 році додався новий напрям – міжнародний вимір боротьби з COVID-19.

Важливо відзначити, що експерти аналізують не лише діяльність Міністерства закордонних справ чи відповідних посольств, але й Верховної ради, Офісу президента, Кабінету міністрів, Урядового офісу координації європейської та євроатлантичної інтеграції та всіх міністерств, які протягом року мали ті чи інші зовнішні контакти.

Більше того, аналізуються не двосторонні відносини, а саме українські дії, стратегії та результати.

Протягом 2020 року зовнішня політика не була основним пріоритетом для більшості українських політиків. Традиційно до цієї теми зверталися насамперед президент, міністр закордонних справ та віцепрем’єрка з питань європейської та євроатлантичної інтеграції.

Народні депутати, у порівнянні з минулим роком, значно зменшили свій інтерес до міжнародного порядку денного та використання інструментів парламентської дипломатії. Виняток становило хіба що питання протидії російській агресії, зокрема у рамках ПАРЄ.

Значну увагу на всіх рівнях у 2020 році приділяли і двом новим форматам, які були ініційовані на міжнародній арені – Люблінському трикутнику та Кримській платформі.

Питання інформаційної безпеки, боротьби з коронавірусом та розширення ринків для українського експорту, зокрема в Азії та Африці, також були серед топ-тем порядку денного. У контексті розвитку двосторонніх відносин майже зі всіма країнами світу питання економічної дипломатії та просування українських товарів на світових ринках стали ключовими.

Так само наріжною була тема консолідації міжнародної підтримки для боротьби з російською агресією як на рівні двосторонніх відносин, так і у рамках міжнародних організацій.

Результати-2020

Двома найбільшими результатами 2020 року варто вважати отримання статусу партнера розширених можливостей НАТО у червні та підписання Угоди про політичне співробітництво, вільну торгівлю і стратегічне партнерство між Україною та Великою Британією у жовтні.

Крім того, важливим результатом стало проведення 22-го Саміту Україна – ЄС у Брюсселі за безпосередньої участі президента Зеленського в офлайн-режимі, що відбулося попри всі епідеміологічні обмеження.

До стратегічних результатів 2020 року також можна віднести створення Люблінського трикутника як нового формату співпраці між Україною, Польщею та Литвою. Оголошення започаткування Кримської платформи також мало перші результати – Велика Британія, Канада, Молдова, США, Словаччина і Туреччина дали згоду на участь у ній.

У безпековій сфері важливими досягненнями стали підписання низки меморандумів про військове та військово-технічне співробітництво, розвиток ОПК, надання безпекової допомоги тощо, зокрема з Бразилією, Великою Британією, Іраком, Йорданією, Катаром, Румунією, Саудівською Аравією, Туреччиною.

Найважливішим у цьому контексті стало підписання Меморандуму з британським експортним агентством UK Export Finance, що передбачає можливість надання Україні британських урядових експортних гарантій на 2,5 млрд фунтів стерлінгів для спільних українсько-британських проєктів у галузях безпеки та оборони, сільського господарства, інфраструктури, енергетики та охорони здоров’я.

У грудні Україні вдалося втримати підтримку в ГА ООН щодо двох "кримських" резолюцій та розвинути їхню змістовну частину, хоча збільшення кількості країн, які голосують "за", поки немає. І навіть навпаки, через загострення формулювань у документах є очікуване зменшення підтримки.

Українській делегації в ООН також вдалося протидіяти спробам РФ переглянути санкції проти неї та використати пандемію COVID-19 у політичних цілях.

На жаль, через пандемію не відбулися дві важливі для України події.

Йдеться про проведення весняної сесії ПА НАТО у Києві та щорічної конференції Ukraine Reform, яка цього року повинна були відбутися у Вільнюсі. Обидві події перенесені на 2021 рік.

У розрізі торговельно-економічного співробітництва, попри пандемію, Україні вдалося втримати позиції в цілій низці країн світу. Загальний експорт товарів впав лише на 1,8%, а імпорт – на 11%.

Однак, всупереч задекларованим намірам, так і не вдалося підписати Угоду про ЗВТ з Туреччиною.

Стратегічне бачення

Новизною стратегічного бачення зовнішньої політики у 2020 році можна вважати затвердження нової редакції Стратегії національної безпеки України. Це – основний документ, який визначає ієрархію країн світу з точки зору національних інтересів України.

Питання європейської та євроатлантичної інтеграції, а саме набуття повноправного членства України в ЄС та НАТО, консолідація міжнародної підтримки та санкційного режиму для боротьби з російською агресією продовжують бути найвищими пріоритетами.

Водночас Стратегія викликала деякі питання щодо розподілу країн на ті, всебічна співпраця з якими має "пріоритетний стратегічний характер" (США, Велика Британія, Канада, Німеччина, Франція), та ті, з якими Україна "розвиватиме стратегічне партнерство" (Азербайджан, Грузія, Литва, Польща, Туреччина).

Крім того, надмірно узагальнено прописані пріоритетні напрями для розвитку партнерських відносин, а саме – "з іншими державами Балтії та державами Північної Європи, а також тісні добросусідські відносини з державами Центральної та Південно-Східної Європи".

Водночас аналітики відзначають досі відсутнє стратегічне бачення відносин України з країнами-сусідами та Чорноморським регіоном, попри доволі активну політику у цих напрямах.

Лідери та аутсайдери

Зовнішньополітична діяльність України у 2020 році зазнала істотного впливу пандемії COVID-19.

Уже з березня головним викликом для більшості українських посольство стало питання евакуації українських громадян, надання їм консульської допомоги, а також згодом – отримання медичних засобів і гуманітарної допомоги.

Розв’язання цих питань продемонструвало як готовність МЗС до роботи у кризових ситуаціях, так і географічні прогалини української дипломатичної присутності у світі.

Серед найбільш активних закордонних дипломатичних установ України на першому етапі (повернення громадян України додому) варто відзначити розташовані в Анкарі, Берліні, Будапешті, Варшаві, Відні, Загребі, Кишиневі, Празі, Сан-Паулу, Стамбулі, Франкфурті.

Традиційно серед найбільш активних у зовнішній політиці України залишався напрям європейської інтеграції.

Водночас варто відзначити, що такий високий рівень активності стосувався лише політичного та економічного виміру, тоді як поступ у питаннях Східного партнерства та енергетичного співтовариства був значно меншим.

Попри коронавірусні обмеження, Україна стала однією з небагатьох держав, яка зберегла інтенсивний очний (на додачу до онлайн) діалог на найвищому та високому рівнях. Однак у практичній площині відбулося помітне гальмування впровадження норм та стандартів ЄС на тлі раніше обіцяних темпів.

Попри пандемію, активно відбувався на всіх рівнях діалог Україна – НАТО.

У двосторонніх відносинах вже традиційно найбільша динаміка спостерігалася у діалозі з Литвою, Польщею та Туреччиною.

Двосторонні відносини з Грузією знову мали доволі маятниковий характер і переходили від діалогу на рівні президентів до дипломатичної кризи у зв’язку з різкими заявами колишнього грузинського президента Міхеїла Саакашвілі.

Те саме відбувалося і у відносинах з Угорщиною, які, з одного боку, протягом року мали напружений характер, а з іншого – були позначені й позитивами, як-от відновленням роботи міжурядової економічної комісії, яка не засідала сім років. Тож посол України у цій державі Любов Непоп під час презентації дослідження "Української призми" резонно зазначила, що навіть за напруження у співпраці були елементи, які варто цінувати. "Так, після початку пандемії Угорщина була єдиною, хто дозволив транзит українських громадян для повернення додому. В тому числі йшлося про транзит з Італії, попри чутливість цього питання у той час", – наголосила дипломатка.   

Китайський напрям фактично був підпорядкований лише економічному порядку денному та питанням отримання медичних товарів через пандемію – збільшення товарообігу відбувається без посилення політичного діалогу.

Як і в попередні роки, Україна була дуже активна у рамках міжнародних організацій, зосередивши левову частину своєї діяльності на питаннях захисту територіальної цілісності та суверенітету, боротьбі з наслідками російської агресії та захисті прав людини.

Серед ініціатив багатостороннього характеру високі оцінки отримала лише діяльність щодо захисту прав людини. Натомість усе ще відсутнє розуміння важливості теми кліматичних змін.

Діяти разом

Очевидно серйозних конфліктів між різними інституціями щодо питань зовнішньої політики минулого року не було.

Проте іноді спостерігались неузгодженості дій, які мали відповідні наслідки. Прикладом цього може слугувати рівень координації між українськими інституціями під час введення обмежень та закриття кордонів через пандемію COVID-19, деяка непослідовність та неоднозначність на американському та угорському напрямках.

Найвищий рівень узгодженості та координації дій українських інституцій у зовнішньополітичній сфері було продемонстровано у відносинах з Великою Британією (у контексті підготовки візиту президента та підписання стратегічної угоди), Італією (щодо справи Віталія Марківа), ОБСЄ (у контексті головування України на Форумі безпекового співробітництва ОБСЄ та організації роботи місії зі спостереження за місцевими виборами в Україні) та Радою Європи (щодо протидії діям РФ в ПАРЄ та щодо низки проєктів РЄ в Україні), НАТО (щодо отримання статусу Партнера розширених можливостей та безпекової взаємодії) та ЄС (щодо початку переговорів про оновлення УА/ПВЗВТ).

Водночас усе ще без очільників залишаються дипломатичні установи в Анголі, Аргентині, В’єтнамі, Ефіопії, Індонезії, Ірландії, Кубі, Перу, Південній Кореї, Румунії, Сенегалі, Ватикані, НАТО.

Автор: Ганна Шелест,

кандидат політичних наук, головний редактор UA: Ukraine Analytica,

директорка безпекових програм Ради зовнішньої політики "Українська призма"

Більше про оцінки експертів читайте у дослідженні