Минулого року Конституційний суд в одному з рішень, що "запустили" кризу конституційного правосуддя в Україні, фактично вбив інструмент електронних декларацій держпосадовців.

І хоча невдовзі нардепи змінили законодавство та заявили, що виправили створену КС проблему – їхнє рішення викликало у світі несхвальні оцінки та критику, в тому числі від держав G7. Головний недолік оновленого закону полягав у тому, що він не передбачав позбавлення волі за брехню в деклараціях (хоча "Венеційка" й радила лишити це покарання у законодавстві).

Тому наприкінці січня 2021-го Зеленський все ж подав короткий законопроєкт, в якому запропонував посилити покарання за брехню в декларації, зокрема, повернути ув’язнення, яке так і не наважилися запровадити парламентарі. Однак за 3,5 місяці, що минули відтоді, Рада так і не схвалила цей проєкт, підтверджуючи підозри у тому, що вони затягують час. В тому числі – для того щоб уникнути покарання у деклараціях за минулий рік.

Венеційська комісія це помітила.

Така думка випливає з нового висновку цієї організації, схваленого за терміновою процедурою.

Причому цей документ рекомендує не лише повернути ув’язнення як покарання, але й зобов’язати посадовців підтвердити (або повторно подати) декларації за 2020 рік, щоби за брехню у них можна було застосувати таке покарання.

Що запропонував Зеленський?

Ключова пропозиція у президентському законопроєкті, який зараз перебуває на розгляді у ВР та який, власне, взялася оцінити "Венеційка" – повернути варіант позбавлення волі за найсерйозніші випадки подання умисно неправдивих даних у деклараціях або їхнє умисне неподання.

Варто нагадати: до рішення КСУ за недостовірне декларування від 0,5 млн грн або умисне неподання декларацій особу можна було покарати штрафом, громадськими роботами або позбавленням волі до двох років, з позбавленням права обіймати певні посади до трьох років.

Тобто автоматизму не було – але у разі, якщо суд бачив підстави, то міг застосувати і найсуворіше покарання.

Після рішення КСУ нардепи істотно послабили покарання. За умисне неподання декларації чи неправдиві дані у ній від 1,1 млн грн можна отримати всього лише штраф чи громадські роботи, а також втратити право обіймати певні посади до трьох років. І лише за брехню на суму понад 9 млн грн у суду з’являється можливість застосувати обмеження волі на строк до двох років. Тут треба наголосити: про можливість ув’язнення не йдеться, адже обмеження волі - це тримання особи у "закладі відкритого типу", з якого можна відлучатися за дозволом керівництва, а за пів року взагалі покинути такий заклад і лише з’являтися періодично для відміток.

Зеленський запропонував таке покарання за умисне неправдиве декларування: якщо розбіжності становлять від 1,1 до 4,5 млн грн – посадовця зможуть покарати штрафом (51-68 тисяч гривень), громадськими роботами або ж обмеженням волі до двох років. Якщо ж брехня потягне на понад 4,5 млн грн – то крім штрафу (68-85 тис. грн) та громадських робіт (150-240 годин) порушнику може світити позбавлення волі на строк до двох років.

Важливо також, що нові правопорушення пропонується включити до переліку корупційних кримінальних правопорушень – це означає, що особу не можна буде звільнити від кримінальної відповідальності. Також законопроєкт уточнює перелік тих, хто може нести відповідальність, щоб недвозначно вказати – за порушення відповідатимуть і колишні посадовці, які подають декларації після звільнення.

Що сказала Венеційська комісія?

Насамперед експерти нагадали те, що писали у попередньому висновку: серйозні випадки умисного недекларування мають передбачати ув’язнення. А ще – висловили впевненість, що посилення покарання, яке запропонував Зеленський, відповідає застереженням у рішенні Конституційного суду, та наголосили, що не вбачають будь-яких інших проблем з точки зору конституційності.

І хоча "Венеційка" визнала, що парламент має досить широкі межі розсуду при визначенні такого покарання, вона взялася оцінити, чи відповідають запропоновані санкції українському контексту. Адже визначити якийсь "середній європейський показник" розміру штрафів чи строку ув’язнення неможливо – країни мають відмінні ситуації.

Один із критеріїв оцінки "Венеційка" ж виділила окремо – питання про те, наскільки серйозною є проблема корупції.

Зважаючи на поширеність цієї проблеми в Україні, Венеційська комісія вказала, що це "може бути скоріше аргументом на користь посилення покарання за пов’язані з корупцією правопорушення, а не його послаблення". Втім, ВК наголосила, що застосування на практиці такого покарання є "крайньою мірою", для найсерйозніших справ.

Схвальні оцінки отримали й інші зміни, запропоновані Зеленським: включення правопорушень до переліку корупційних, уточнення переліку відповідальних, збільшення строків давності внаслідок посилення покарання.

Хоча Комісія і не виключає можливості встановлення ще більш суворого покарання за неправдиве декларування, наразі пропонується обмежитись пропозиціями із законопроєкту і повернутися до питання ефективності санкцій з урахуванням практики їх застосування.

Не простити 2020 рік

Дещо неочікувано у висновку експерти приділили увагу ще одному питанню: як бути з деклараціями посадовців за 2020 рік? Вочевидь, у "Венеційці" звернули увагу на те, що депутати всіляко намагалися затягнути з ухваленням президентського законопроєкту, щоби встигнути подати декларації за минулий рік, поки відсутнє покарання ув’язненням.

Раді вдалося це зробити: публічні службовці повинні подати свої майнові декларації за попередній рік до 1 квітня, а отже, за брехню у них не може бути застосовано суворіше покарання, ніж те, що діяло на момент подання декларації – інакше б це суперечило Конституції та Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

У висновку експерти висловлюють "прикрість" щодо того, що посилені санкції за президентським проєктом будуть застосовуватись до щорічних декларацій, поданих за 2021 рік.

Але цим вони не обмежилися.

"Венеційка" зробила те, на що йде нечасто: запропонувала Україні законодавчий шлях, який зробив би можливим застосування посиленого покарання і до останніх декларацій.

"Принцип неретроактивності [заборони зворотної дії закону в часі. - Прим.] не перешкоджає законодавцю вимагати від публічних службовців подати додаткову майнову декларацію відповідно до нових правил пізніше цього року (або підтвердити дійсність вже поданої декларації). Нові положення Кримінального кодексу можуть бути застосовані до цих "додаткових" декларацій".

Фактично, це єдина пропозиція, яку Венеційська комісія висловлює до змісту самого законопроєкту. Її врахування могло би не просто посилити законопроєкт, але й усунути негативні наслідки зволікання із його розглядом у парламенті.

Що далі?

Зараз президентський законопроєкт готується до розгляду в другому читанні. Висновок "Венеційки" може вплинути на процес, адже цей авторитетний орган забрав у депутатів аргументи про надмірність запропонованого покарання та нівелює хибні доводи тих, хто каже, що покарання у вигляді позбавлення волі начебто суперечитиме Конституції або рішенню КС.

Також оцінка Венеційської комісії може допомогти у захисті положень про кримінальну відповідальність за недекларування, якщо їх знову спробують оскаржити у Конституційному суді.

Можна не сумніватися, що у парламенті є депутати, що прагнуть послабити законопроєкт – тому лунатимуть пропозиції прибрати позбавлення волі із санкцій, відмовитись від включення нових правопорушень до переліку корупційних, або ж зниження поріг брехні, від якого передбачене жорсткіше  покарання. Але після позитивного висновку "Венеційки" можна не сумніватись, що спроби послаблення закону не будуть сприйняті ані суспільством, ані міжнародними партнерами.

Навпаки, законопроєкт Зеленського необхідно посилити, врахувавши ідею про повторне подання або підтвердження достовірності декларацій посадовців за 2020 рік.

Це б нівелювало те, чого так домагались депутати – подати щорічні декларації у той період, поки за їхню недостовірність передбачено слабше покарання. Перших ймовірних "бенефіціарів" цього вже знайшли журналісти-розслідувачі. Хтось із парламентарів раптово "забув" про дружину, а разом з нею – й про елітне майно та бізнес; інший не обґрунтував, як саме йому вдалося поліпшити житлові умови в Києві; а ще один не вказав курортну віллу за кордоном.

Якщо ідею "Венеційки" таки врахують, цим депутатам доведеться відновлювати пам’ять.

Автор: Антон Марчук,

Центр протидії корупції,

для "Європейської правди"