Чи можуть публічні закупівлі сприяти екології?

На це питання вже давно відповіли у Євросоюзі, розглядаючи закупівлі як засіб придбати відповідний товар, роботу чи послугу, але й паралельно сприяти досягненню цілі з охорони навколишнього середовища, що охоплюється поняттям "зелених" публічних закупівель.

Європейська комісія визначає "зелені" закупівлі як процес, під час якого замовники закуповують товари, роботи та послуги з обмеженим впливом на довкілля впродовж усього життєвого циклу порівняно з товарами, роботами та послугами однакового функціонального призначення. 

Обсяги публічних закупівель в ЄС становлять приблизно 14% ВВП (2 трильйони євро щорічно) – вагомий фактор впливу на екологічну свідомість.

Втім, так само впливовим фактором впливу закупівлі можуть бути і в Україні – наразі їхній обсяг складає близько 13% ВВП.

"Зелені" публічні закупівлі у ЄС

Ще у 2014 році Євросоюз здійснив реформу публічних закупівель, ухваливши нові директиви 2014/24/ЄС та 2014/25/ЄС, в основу яких було покладено ідею досягнення цілей стратегії Європа-2020, у якій закупівлі розглядаються як один із засобів досягнення визначених у ній цілей, у тому числі сприяння розвитку низьковуглецевої, ресурсозберігаючої та конкурентоспроможної економіки.

Тобто Європейська комісія поступово змінила свій вузький підхід до публічних закупівель (раніше основна мета регулювання закупівель у межах ЄС полягала лише у забезпеченні відкриття ринків для торгівлі) та активно розробляє керівництва для замовників з використання екологічних вимог та критеріїв у закупівлях.

Крім того, ЄС розглядає "зелені" публічні закупівлі як невід’ємну частину конкурентної політики та чесної конкуренції. З метою захисту внутрішнього ринку від недобросовісних постачальників із третіх країн, тобто країн, з якими немає відповідних міжнародних угод та зобов’язань у сфері закупівель, ЄС надає замовникам рекомендації з посилення таких закупівель.

Європейська комісія наголошує, що учасники з третіх країн не завжди відповідають та дотримуються таких самих високих стандартів, як постачальники з ЄС. Та зазначає, що саме стратегічне використання публічних закупівель може сприяти чесній конкуренції — через забезпечення дотримання однакових нормативів. 

У дослідженнях у сфері міжнародної торгівлі зустрічається таке поняття, як "гавані для забруднення" (pollution haven), коли підприємства переносять своє виробництво у країни з нижчими екологічними стандартами й таким чином знижують свої витрати й отримують несправедливу конкурентну перевагу.

ЄС обмежуватиме участь товарів, вироблених у таких "гаванях", у закупівлях. Дійсно, добросовісні учасники, які дотримуються всіх екологічних нормативів, опиняються у невигідному становищі під час закупівлі, у порівнянні з недобросовісним учасником, який зекономив на дотриманні таких вимог і за рахунок цього запропонував нижчу ціну. 

Доступ до ринків публічних закупівель все більше залежатиме від дотримання вимог у сферах екології та соціального захисту.

Крім того, на ринках країн-членів ЄС найнижча ціна не завжди відіграє визначальну роль у перемозі в закупівлі. Відповідно до ст. 69 Директиви ЄС 2014/24 про публічні закупівлі, замовник зобов’язаний відхилити пропозицію, якщо виявиться, що ціна є низькою внаслідок недотримання учасником зобов’язань у сфері охорони навколишнього середовища згідно з національним чи міжнародним законодавством. 

Наразі у Євросоюзі публічні закупівлі розглядаються як невід’ємна частина нового Зеленого курсу, згідно з яким до 2050 року Європа має стати кліматично нейтральною.

Важливо, що здійснення "зелених" закупівель у ЄС є правом замовників, а не обов’язком. Проте це поступово змінюється.

В основному регулювання публічних закупівель у ЄС здійснюється з метою визначення, "як купувати", щоб не порушувати основні принципи недискримінації та прозорості. Однак відбувається поступова трансформація у правовому регулюванні, коли в окремих галузях все більше запроваджуються вимоги "що купувати", тим самим обмежуючи свободу замовників.

Це, наприклад, встановлення рівня енергоефективності офісного обладнання чи рівня викидів CO2 для транспортних засобів.

Можливості для України

Нові можливості для розвитку "зелених" закупівель в Україні з'явилися у квітні минулого року разом з ухваленням нової редакції профільного закону "Про публічні закупівлі".

Нова редакція надає значні можливості для розвитку "зелених" публічних закупівель. Наприклад, серед критеріїв оцінки тендерних пропозицій запроваджено вартість життєвого циклу предмета закупівлі.

Це означає, що замовник, визначаючи вартість предмета закупівлі, має право враховувати не лише початкову ціну товару, але й витрати протягом його використання, в тому числі пов’язані зі впливом на довкілля.

Крім того, спрощено порядок застосування замовниками нецінових критеріїв оцінки пропозицій через відмову від підходу, коли такі критерії могли застосовуватись лише у випадку "складного або спеціалізованого характеру" закупівлі.

Раніше замовники через відсутність у Законі поняття "складний та спеціалізований характер закупівлі" мали обґрунтовувати складність закупівлі. Доходило до того, що суди не визнавали роботи з будівництва підвідного газогону високого тиску до населеного пункту предметом закупівлі, який має складний чи спеціалізований характер.

Наразі таких обмежень немає, і Закон чітко передбачає право замовника застосовувати разом із ціною такий критерій оцінки пропозиції, як вжиття заходів з охорони навколишнього середовища.

Ще один показовий тренд: під впливом процесів адаптації вітчизняного законодавства до вимог ЄС тенденції до посилення обов’язкового характеру "зелених" закупівель посилюються.

Яскравим прикладом цього є проєкт Закону України про енергетичну ефективність, у якому значну увагу приділено публічним закупівлям, де встановлено певні вимоги під час закупівель державними органами енергоспоживчих товарів, що відповідає положенням Директиви 2012/27/ЄС.

Можна припустити, що такі тенденції лише посиляться, враховуючи Зелений курс ЄС.

Європейська комісія планує запропонувати мінімальні обов’язкові критерії або цілі для публічних закупівель для окремих галузей або конкретних продуктів, а також закупівель, які фінансуються за рахунок коштів з фондів ЄС.

Оскільки Україна визначила приєднання до Європейського зеленого курсу своїм пріоритетом, такі тенденції матимуть безпосередній вплив на розвиток системи публічних закупівель в Україні.

Як Україні "позеленіти"?

Що ще варто впровадити в Україні?

Перш за все – змінити вузький підхід до закупівель як до засобу економного використання державних коштів на більш стратегічний. Та розвивати розуміння, що закупівлі можуть відігравати важливу роль у реалізації різних цілей державної політики (екологічної, соціальної тощо). 

Необхідно визначати закупівлі саме як інструмент для досягнення цілей, закріплених у програмних документах економічного та соціального розвитку України. У нашій країні вже є певні позитивні кроки у цьому напрямі.

Так, у законі "Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року" серед завдань для реалізації цілі із забезпечення сталого розвитку природно-ресурсного потенціалу визначено запровадження системи "зелених" закупівель.

Розпочати цей процес в Україні пропонується шляхом рекомендаційного мінімального відсотка закупівель, які мають бути "зеленими".

Це сприятиме поступовій зміні підходів замовників, які звикли працювати в парадигмі закупівель як засобу максимальної економії коштів.

Крім того, з метою подальшого посилення "зелених" вимог у закупівлях доцільно розглянути виділення груп товарів, робіт та послуг, а також окремих галузей (наприклад, гірничо-збагачувальної), які мають найбільший екологічний вплив і де "зелені" закупівлі можуть значно вплинути на захист навколишнього середовища.

Важливу роль у процесі розвитку "зелених" публічних закупівель в Україні слід відвести актам м’якого права, зокрема рекомендаціям та роз’ясненням для замовників, розробці типових специфікацій та рекомендаційних умов договору, а також узагальненню найкращих практик здійснення "зелених" закупівель.

Замовники завдяки своєму попиту можуть вже зараз формувати та давати сигнал бізнесу щодо тенденцій, які складаються на міжнародних ринках, щоб суб’єкти господарювання заздалегідь могли планувати на майбутнє організацію своїх виробничих процесів з урахуванням таких тенденцій, аби не втратити свої ринки збуту і не випасти зі світового контексту.

Чим раніше Україна розпочне процес підготовки замовників та учасників до таких процесів, тим легше буде їх запроваджувати, що зараз, виходячи з позиції ЄС, вже є невідворотним.

Автор: Веста Малолітнева,

кандидат юридичних наук, учений секретар Інституту економіко-правових досліджень НАН України