Промежуточная интеграция: как решить вопрос членства Украины, Грузии и Молдовы в ЕС

Тема дальнейшей интеграции Украины в ЕС давно стала одним из камней преткновения в наших взаимоотношениях. Перед саммитом Украина-ЕС, который состоится 12 октября, она снова обрела еще большую актуальность. 

Мы публикуем детальную статью, которая предлагает сторонам выход из сложившегося тупика. Расширенный текст этой статьи на английском читайте во вложенном файле.

Не так давно, во время визитов в Украину, президент Эстонии Керсти Кальюлайд дважды повторила жесткие заявления о том, что Украине не вступить в ЕС раньше 2040 года и что страна находится "на расстоянии световых лет" от выполнения копенгагенских критериев. 

Глава МИД Украины Дмитрий Кулеба тогда отреагировал на это четким посылом, что источником проблем является то, что у ЕС не хватило политической воли предложить Украине перспективу членства. Позже в интервью британскому "The Independent" он также сказал, что в Украине больше не верят обещаниям Запада. Этот обмен заявлениями охотно подхватила кремлевская пропаганда.

Авторы данной статьи не согласны с жесткими заявлениями Кальюлайд.

Однако настолько критическое заявление лидера одной из стран ЕС – сигнал к пробуждению для всех нас. 

Украине, Молдове и Грузии действительно необходимо ускорить европейские реформы. Но ЕС и его членам также следует как можно скорее подготовить значительно более амбициозную повестку для нового импульса интеграции в ЕС государств "Ассоциированного трио". 

Пока что очевидно, что "Восточное партнерство" теряет геополитическую составляющую, а ЕС не имеет серьезных политических стимулов для поддержки реформ даже в наиболее продвинутых странах "трио". Из-за этого реформы в странах партнерства и их сближение с ЕС замедляются, а стороны предпочитают работать в привычном режиме, когда лишь на словах декларируется интерес к сближению.

Все более актуальным становится то, что на Мюнхенской конференции по безопасности назвали "беззападностью" (Westlessness, отсутствие Запада). Парадокс в том, что "менее западным" в последние годы становится не только окружающий мир, но и сам Запад.

Но сегодня у ЕС как никогда много возможностей обратить эту тенденцию вспять, вернуть в "Восточное партнерство" элемент геополитики.

Эта статья посвящена оценке основных препятствий в процессе интеграции "Ассоциированного трио" в ЕС. Она также предлагает новые идеи по необходимым шагам со стороны Евросоюза и доказывает, что преодолеть "беззападность" на Европейском континенте возможно.

Промежуточный статус

Интеграция в ЕС Украины, Молдовы, Грузии – одна из главнейших геополитических задач ЕС, так как она касается не только самих этих стран, но и всей политики ЕС в отношении восточной части европейского континента, в том числе политики относительно России. Создав "Ассоциированное трио", эти страны четко продемонстрировали свое желание видеть более целенаправленную интеграционную повестку со стороны ЕС.

В чем важность интеграции "трио" в ЕС?

Ускоренная евроинтеграция этих стран – единственный механизм для создания и укоренения в Украине, Молдове и Грузии демократии, социально-экономического успеха и европейского порядка. На континенте нет ни одного исторического примера посттоталитарного соседа ЕС, который смог бы самостоятельно, без присоединения к ЕС, стать успешным государством.

Выбор на востоке Европы прост – или евроинтеграция, или авторитарный режим, все более консервирующий отсталость страны.

Но для реформ, которых требует европейская интеграция, нужны четкая интеграционная цель и убежденность, что эта цель может быть достигнута.

Эта аксиома очевидна: с одной стороны, ни одна страна не сможет реформироваться и осуществить болезненные преобразования, если она не верит в возможность более плотного сближения с ЕС. С другой стороны, сближение невозможно, если страна не сможет глубинно реформироваться.

Вот что сказал в 2002 году об интеграции центральноевропейских стран тогдашний президент Еврокомиссии Романо Проди:

"Как страна может строить планы на будущее без цели или без уверенности?.. Поставив цель вступления, мы позволили правительствам этих государств осуществить необходимые реформы. Только эта перспектива поддержала реформаторов в их усилиях преодолеть сопротивление со стороны националистических и других сил, а также страх перед изменениями и модернизацией".

Да и нынешняя Еврокомиссия осознает: для проведения реформ в соседних странах нужны не только финансовая поддержка и экспертные знания ЕС, но в первую очередь – четкая перспектива членства. Так, ЕК справедливо отмечает, что четкая перспектива европейской интеграции Западных Балкан является ключевым инструментом для продвижения фундаментальных преобразований в регионе. 

То, что важно для успеха реформ в Западных Балканах, не менее важно в регионе "Восточного партнерства". 

Поэтому сегодняшнему руководству Еврокомиссии следует повторить те же слова в адрес Украины, Молдовы и Грузии, чтобы показать реальную и достижимую следующую цель интеграции.

Такой целью может стать промежуточный интеграционный статус Украины, Молдовы, Грузии. 

"Трио" и Балканы: что общего? в чем отличия?

На данный момент Евросоюз на практике применяет заметную, при этом труднообъяснимую дифференциацию в интеграционной политике относительно двух схожих регионов – Западных Балкан и стран "Ассоциированного трио".

О первых Евросоюз смело заявляет, что их следует максимально скоро принять в ЕС. Эту позицию лидеры блока обосновывают справедливым геополитическим аргументом: если не предложить этим странам полноценное членство в ЕС, ситуация там будет очень быстро дестабилизирована усилиями России, Китая или Турции. Но несмотря на то, что ситуация в Украине, Молдове и Грузии усилиями России может быть дестабилизирована еще быстрее, руководство ЕС не решается повторить те же слова о перспективе членства. 

Нет сомнений, что разница в стратегии ЕС по поводу интеграции Западных Балкан и стран "Восточного партнерства" обусловлена не различиями в уровне готовности. Недавнее исследование, выполненное влиятельным брюссельским исследовательским центром CEPS, показало что 

разница в уровне готовности к интеграции между Западными Балканами и странами "трио" минимальна.

Одна из реальных причин этих различий – преобладающие в некоторых столицах ЕС геополитические установки, наподобие "лучше не провоцировать Кремль". 

Но проявившаяся в последнее время агрессивная политика Кремля как внутри страны, так и за ее пределами поощряет Запад пересмотреть политику в отношении России. На Западе укореняется понимание, что интеграционные успехи Украины, Грузии и Молдовы в конце концов помогут и самой России стать на путь трансформации. Благодаря этому несогласие Кремля с евроинтеграцией "трио" понемногу утрачивает влияние на позиции Запада. 

Еще более существенное влияние имеет скептицизм некоторых столиц ЕС по поводу неготовности самого союза к расширению. Некоторые влиятельные столицы ЕС не хотят расширяться до тех пор, пока не проведена реформа принятия решений внутри блока, чтобы не давать новым членам блокирующий голос, а это требует внесения изменений в Договор ЕС.

Вопрос обновления процедуры принятия решений имеет смысл рассмотреть на Конференции о будущем Европы, так как без этих изменений может быть очень сложно осуществить следующую волну расширения. 

Без этих изменений запрос на четкую перспективу членства в ЕС со стороны "Ассоциированного трио" может и далее остаться без ответа со стороны структур ЕС. Из-за такого развития событий в странах "трио" могут усилиться чувство безысходности и падение мотивации к реформам.

Как перестать "тянуть резину"? Формула Романо Проди

Сегодня существует только одна стратегическая проблема ключевой важности в отношении евроинтеграции "Восточного партнерства": как преодолеть позицию ЕС, направленную на удерживание пассивного статус-кво, в условиях которого, с одной стороны, страны "трио" не перестают просить о перспективе вступления в ЕС, но в то же время уже не верят, что такая перспектива когда-нибудь будет им предоставлена, а сам ЕС в ответ на эти просьбы только повторяет неубедительные фразы и предлагает продолжать реформы. 

Повторение одних и тех же фраз об интеграции и реформах входит для всех в привычку. 

Одна сторона традиционно настаивает на более четких перспективах членства, другая прикрывает дефицит геополитической решимости полезными, но сугубо техническими подвижками, такими как предложение отменить роуминг. Политики ЕС оправдываются, что их избиратель не настроен на дальнейшее расширение, и тем самым избегают серьезного обсуждения темы. 

При этом усилий к тому, чтобы настрой поменялся, не наблюдается. Не помогло изменить подход даже то, что нынешний состав Еврокомиссии честолюбиво называл себя "геополитическим".

Однако если ЕС не в состоянии экспортировать стабильность, в конце концов ему придется импортировать нестабильность.

Такова цена "беззападности" ЕС. 

Пора осознать, что этот застой не может продолжаться. "Трио" и ЕС должны договориться о дальнейшем процессе интеграции и о целях, которые помогут перестать "тянуть резину". 

Нынешний бесперспективный статус-кво можно сломать, только если ЕС предложит странам "Ассоциированного трио" нечто привлекательное, вроде промежуточного статуса или переходного этапа на пути к полному членству, но при этом не создающее дополнительных проблем для ЕС в плане принятия решений. 

Упомянутое исследование предлагает обратиться к формуле Романо Проди, которую он предложил еще в 2002 году.

Согласно этой формуле, ЕС может предложить соседям статус "всё, кроме институтов", то есть они получат все преимущества реального членства в ЕС, но (пока что) не смогут принимать участие в работе органов ЕС и принятии ими решений. Этой моделью можно задать рамку более глубокого внедрения права ЕС, при этом оставляя открытыми двери для членства в близком будущем. 

Преимущества для Украины, Молдовы и Грузии

Какие плюсы такой промежуточный статус может дать странам "Ассоциированного трио"?

Одна часть преимуществ связана с самим промежуточным статусом – это те выгоды, которые получат страны "трио" благодаря новому статусу ("статусные" преимущества).

Другая часть выгод связана с процессом достижения статуса ("процессные" преимущества) по той же методологии и с теми же выгодами, которые предусмотрены процессом, установленным ЕС в отношении интеграции стран Западных Балкан (Берлинский процесс, процесс оценки и переговоров и т.д.).

К первое группе можно отнести комплексное участие в единой политике ЕС, координационных инициативах и программах, юрисдикции ЕС и получение полноценной административной поддержки со стороны ЕС, всесторонний доступ к средствам многолетнего бюджета ЕС и политике фискальной дисциплины, нарастающее участие в принятии решений ЕС, а также многие другие более и менее существенные преимущества, сопряженные с реальным членством в ЕС.

Странам "трио" должна быть четко предоставлена данная перспектива. 

Это возможно даже если у ЕС в целом пока нет возможности определиться с перспективой полного членства или статусом страны-кандидата. Причем для получения этого промежуточного статуса от Украины, Молдовы и Грузии будут требоваться конкретные амбициозные шаги. 

Можно надеяться, что в нынешних обстоятельствах подобный промежуточный статус будет приемлем для обеих сторон. 

Этот этап промежуточного интеграционного процесса "Ассоциированного трио" должен распространяться на все сферы законодательства ЕС. Его итогом должна стать гораздо более глубокая интеграция стран "трио" в ЕС, которая на практике может приобрести форму полного включения во внутренний рынок ЕС, единой политики по ряду направлений, совместных программ, правил, фондов. 

Причем еще до подтверждения этого статуса страны "трио" могут получать существенные "процессные" преимущества.

В случае стран Западных Балкан переговоры и преимущества разделены на шесть тематических кластеров и 33 раздела, охватывающих все сферы законодательства ЕС. В случае успешной реализации странами реформ в отдельно взятом кластере открываются новые возможности "ускоренной интеграции" и "поэтапного включения" в политику ЕС по соответствующим направлениям, в рынок и программы ЕС, а также дополнительное финансирование и инвестиции со стороны ЕС. Если же темп кластерных реформ недостаточен, преимущества "ускоренной" интеграции могут быть частично свернуты.

Тот же "кластерно-раздельный подход" ЕС может применить и к процессу интеграции восточных соседей.

Ответственность за продвижение вперед к процессу ускоренной интеграции "Ассоциированного трио" можно возложить на Совет ассоциации ЕС совместно с органами ЕС и государств-членов. Члены ЕС смогут участвовать в установлении промежуточных критериев. Это даст членам "трио" все "процессные преимущества", свойственные интеграции стран Западных Балкан. 

Стратегическая ответственность ЕС

Стабильность, благосостояние и мир на европейском континенте можно обеспечить лишь путем интеграции. Это общий интерес, который должен волновать не только страны "Восточного партнерства", но и весь ЕС.

Евросоюзу стоит перестать тянуть резину в отношении стремления стран-соседей ЕС и "Восточного партнерства" к евроинтеграции.

В 2002 году ЕС знал, что важно для стран-соседей.

Он знает, что сегодня важно для стран Западных Балкан и что завтра будет еще более важно для региона "Восточного партнерства". Это – вопрос стратегической ответственности ЕС.

Евросоюзу следует помнить, что это – его обязательство в соответствии с Договором о ЕС, в Статье 8 которого очень четко говорится, что на ЕС лежит стратегическая ответственность по "созданию пространства процветания и добрососедства, которое основано на ценностях Союза и характеризуется тесными и мирными отношениями, базирующимися на сотрудничестве".

Евросоюзу пора придать новое ускорение реализации этой стратегической ответственности. Тем самым ЕС хотя бы в одном, но очень важном регионе сможет преодолеть собственную "беззападность".

После долгих лет геополитического застоя у ЕС есть уникальная возможность восстановить реальную, ощутимую и привлекательную европейскую надежду в странах "Восточного партнерства", на которую страны "Ассоциированного трио" готовы отреагировать новой волной энтузиазма к реформам.

Причем эту подготовительную фазу, проистекающая из формулы Романо Проди, вполне возможно преодолеть в течение предстоящего десятилетия.

Полнный текст этой статьи на английском читайте во файле по линку.

Авторы:

Андрюс Кубилюс, депутат Европарламента, сопредседатель парламентской ассамблеи "Евронест", бывший премьер-министр Литвы

Рамунас Станёнис, советник депутата Европарламента по политическим вопросам