Про те, що Україна та ЄС нарешті – аж за 8 років після завершення переговорів – підписали Угоду про спільний авіаційний простір (яку також називають "угодою про відкрите небо"), чув кожен, хто цікавиться тематикою ЄС.

Втім, прогнози щодо наслідків цього рішення є діаметральними.

Оптимісти-мандрівники вже чекають на негайне зниження цін на авіаквитки; песимісти, навпаки, кажуть, що підписання було фікцією, бо угода не буде ратифікована і не запрацює.  

Цей текст пояснює, що відбудеться насправді; яких змін варто чекати в авіасполученні України з ЄС; які ризики (куди ж без них!) несе "відкрите небо" для української авіації тощо. І якщо ви справді прагнете у цьому розібратися у деталях, статтю Андрія Гука просто необхідно  прочитати. Якщо ж ви віддаєте перевагу відео і хочете зрозуміти лише головне – продивіться короткий та ілюстративний відеоблог Сергія Сидоренка.

Що таке закрите/відкрите небо?

Спершу трохи про те, як працює авіація у світі, не лише у Європі.

Щоб відкривати регулярні рейси між двома країнами, держави зазвичай укладають двосторонні міжурядові угоди про повітряне сполучення (air service agreement, ASA), які у більшості випадків містили різні типи обмежень. Кількість рейсів на тиждень, перевізників від кожної країни та пункти, куди авіакомпанії можуть літати – найчастіше були врегульовані такими угодами чи протоколами до них. За такими процедурами Україна зараз уклала 70 міжурядових угод, 26 з яких з країнами-членами Євросоюзу.

Для отримання статусу "призначеного перевізника" відповідно до такої угоди авіакомпанія повинна довести, що її власником, який має ефективний контроль, є або держава, або громадянин цієї держави. Інакше інша сторона угоди могла не узгодити призначення. Так захищаються національні перевізники від ситуацій, коли права на польоти з обох сторін могла отримати дочірня компанія з іншої країни та монополізувати маршрути.

Однак це геть викривлює конкуренцію

Візьмемо як приклад авіасполучення між Україною та Нідерландами.

Чинна міжурядова угода між ними про повітряне сполучення встановлює максимальну  частоту за маршрутом Київ — Амстердам: по 14 рейсів на тиждень для лише одного авіаперевізника з кожної сторони. Таким перевізником, що отримав монополію на маршрут, Україна очікувано призначила МАУ, Нідерланди – KLM.

Якби інша українська або європейська авіакомпанія заявила про бажання здійснювати регулярні рейси за цим напрямком, їй би відмовили.

Зробити авіапростір спільним

Такими є правила пасажирських перевезень між дуже багатьма державами, що намагаються підтримати свого перевізника.

Можна нескінченно жартувати про це (конкуренція? не чули!), а можна встановити ринкові правила, як це зробив Євросоюз.

Концепція спільного європейського авіаційного простору (СЄАП, або European Common Aviation Area, ECAA), яку ще називають "відкритим небом", передбачає побудову єдиного спільного ринку авіаційних послуг шляхом спрощення адміністративних процедур, створення єдиних правил та стандартів у галузі безпеки, регулювання руху, обслуговування, сертифікації, захисту довкілля.

Окрім спрощення авіасполучення між різними державами, СЄАП відкрив для авіакомпаній одних членів ЄС право на здійснення внутрішніх рейсів в інших державах-членах. Такої можливості не дає жодна двостороння авіаугода.

Спільний європейський авіаційний простір створили у 2006 році шляхом підписання угод між державами-членами ЄС та органами Євросоюзу.

У тому ж 2006 році трохи змінилися правила і для України: Київ уклав угоду з ЄС про певні аспекти повітряного сполучення, відповідно до якої перевізник, що має сертифікат експлуатанта в будь-якій країні ЄС, міг користуватися статусом перевізника також за двосторонніми угодами з іншою державою. Тобто, наприклад, KLM тепер міг отримати статус "призначеного перевізника" до України не тільки за маршрутами з Нідерландів, а й з будь-якої країни ЄС.

Втім, найчастіше таким правом користувались не класичні перевізники, а лоукости: спершу Wizz Air, що зайшов на ринок саме як європейська компанія у 2015 році; потім Ryanair.

Відкрити небо для сусідів

Але СЄАП дозволяв значно глибшу інтеграцію. До "відкритого неба" почали долучатися держави-партнери, зокрема Грузія (підписала угоду про САП у 2010 році) та Молдова (у 2012 році).

Українська влада зацікавилась можливостями "відкритого неба" у 2007 році, згодом створення спільного авіаційного простору обумовили в Угоді про асоціацію з Європейським Союзом, а у 2013 році ми узгодили з ЄС текст договору про САП та парафували договір, маючи плани підписати його у 2014 році.

Проте укладення домовленостей призупинилося. Причина – суто формальна, у зв’язку з загостренням суперечки щодо спірного аеропорту Гібралтар, який належить Великій Британії, але Іспанія заявляє свої права на землю під ним. Деякий час Брюссель намагався узгодити з ними компромісні правки до угоди, але невдовзі розпочався процес Brexit, і шансів знайти домовленість, яка би влаштовувала обидві сторони, не лишилося – у Британії за нової реальності не було ані зацікавленості, ані часу на переговори з цього приводу.

Втім, оскільки у проєкті угоди з Україною застереження щодо цього аеропорту було схожим до прописаного в угоді з Молдовою та Грузією, і щодо цих домовленостей претензій в Іспанії не виникло, були чутки, що за цією формальною причиною є якесь лобі. Але треба визнати, що заблокованою через цю суперечку виявилася не тільки угода про український САП, а й подібні договори ЄС з двома іншими державами.

Ця проблема зникла у кінці 2020 року, разом із виходом Великої Британії з ЄС.

Тим часом пандемія кардинально змінила умови в авіації.

Крім того, змінилася договірна база.

Всього десять років тому обмеження були майже у кожній з європейських угод про повітряне сполучення. У 2012-2013 роках, коли Україна та ЄС вели переговори щодо угоди про спільний авіаційний простір, небо Європи та України можна було б назвати взаємно зарегульованим чи частково закритим. Тоді Україна прагнула максимально відкрити свій ринок для європейських перевізників, збільшити їхню присутність в наших аеропортах, щойно побудованих для Євро-2012.

Але сьогодні ситуація зовсім інакша, обмежень залишилось дуже мало, відбувся процес лібералізації двосторонніх угод, і це вже мало наслідки. Один з найяскравіших прикладів – Польща: вже зараз є десятки рейсів, у тому числі від лоукостерів, між низкою українських та польських міст.

Водночас, залишилися країни, з якими ще існують обмеження – Німеччина, Франція, Чехія тощо. Однак тепер і ці перепони зникнуть. 

Коли запрацює відкрите небо

ЄС наголошує, що не зважаючи на потребу ратифікації, угода про САП почне застосовуватись вже дуже скоро, не чекаючи на її схвалення усіма країнами ЄС.

Втім, казати, що вона запрацює "з моменту підписання" - некоректно.

Угода передбачає можливість її тимчасового застосування з першого дня наступного місяця після обміну дипломатичними нотами про проходження Україною та ЄС внутрішніх процедур. Йдеться про протокольні рішення з боку Кабміну та Ради ЄС, однак вони також заберуть певний час. Наразі терміни цього процесу не уточнюються (прим: раніше ЄвроПравда прогнозувала, що буде йтися про процедуру, яка забере кілька тижнів, і за оптимістичного сценарію тимчасове застосування може початися навіть з грудня, але впевненості у цьому немає).

Крім того, не всі норми запрацюють одночасно.

Угода передбачає два перехідних періоди. Для того, щоби пройти їх, Україна має дуже суттєво змінити своє законодавство. Тривалість таких періодів не визначена. Очікується, що вони будуть тривати довго.

Що ж запрацює відразу?

З початком дії САП будуть доступні так звані третя та четверта свободи повітря.

Це означає, що європейські та українські авіакомпанії зможуть виконувати необмежену кількість прямих рейсів між будь-якими пунктами ЄС та України.

Це – саме те, що політики дуже спрощено називають "відкриттям України для лоукостів", і чому приділяють найбільшу увагу - тож варто пояснити, що зміниться на практиці.

Раніше для української авіакомпанії отримання прав на маршрут, де діяли обмеження, виглядало так. Авіакомпанія, що хоче літати з України до європейського міста Х, подавала заявку до комісії Державіаслужби України, що засідає один раз на місяць.

Шанс отримати згоду перевізник мав за умови, що є вільні квоти, тобто зі сторони України немає "призначеного перевізника", який уже володіє правами та використовує їх (раніше було ще складніше - лише кілька років тому з’явились повноваження забирати права в авіакомпаній, які протягом року не використовують їх).

Після надання прав Державіаслужба України зверталась до авіаційної влади іншої країни для підтвердження призначення перевізника.

Тільки після того авіакомпанія могла домовлятись з аеропортами про слоти та відкривати продажі.

А от як це працюватиме після початку дії угоди про спільний авіаційний простір: авіакомпанія повинна буде отримувати права від Державіаслужби України протягом кількох днів і одразу може домовлятись про слоти та відкривати продажі на будь-які прямі рейси до країн ЄС.

Компенсації для пасажирів

Ми вже згадали, що не всі норми САП запрацюють відразу.

На першому етапі європейські перевізники – як класичні, так і лоукости – не отримають права на виконання внутрішніх рейсів в Україні, а українські – між пунктами в ЄС.

Коли Україна виконає зобов’язання з імплементації європейського законодавства, відкриється "п’ята свобода повітря". Європейські перевізники зможуть вільно планувати внутрішні рейси в Україні, а також складні рейси такої конструкції: пункт в ЄС – будь-який проміжний пункт у країнах Східного партнерства або тих, які підписали САП з Євросоюзом – пункт в Україні – пункт в іншій державі.

Українські авіакомпанії матимуть менше можливостей. Описані вище "складні рейси" для них відкриються, а от регулярні прямі рейси між аеропортами в ЄС лишаться недоступні.

Інтерес до рейсів з ЄС до України та далі до, наприклад, Ізраїлю, уже є у деяких лоукостів. Однак така перспектива є далекою.

Ще вагомішим буде вплив змін в українському авіаційному праві.

САП передбачає купу стандартів та вимог ЄС щодо технічних питань, авіаційної безпеки, захисту довкілля, які Україна повинна імплементувати.

Найвідоміша з них – зміни до правил повітряних перевезень пасажирів та багажу, зокрема в частині введення компенсацій від 250 до 600 євро у разі тривалих затримок рейсів. Україна буде зобов’язана запровадити цю норму у своє законодавство для переходу на наступний етап "відкритого неба" (детальніше ЄП писала про це у статті "Коли запрацює та що змінить "відкрите небо" з ЄС")

Серед важливих регуляцій ЄС, які суттєво вплинуть на авіацію в Україні, є Регламент №95/93 щодо спільних правил призначення слотів в аеропортах співтовариства, Регламент №785/2004 щодо вимог до страхування авіаперевізників та операторів повітряних суден, Директива №2009/12/EC щодо аеропортових зборів, Регламент №1033/2006 щодо вимог до процедур для планів польотів та передпольотної фази для єдиного європейського неба, Регламент №1178/2011 щодо технічних вимог та адміністративних процедур відносно членів екіпажу цивільної авіації, Директива №90/314/EEC щодо турпакетів, Директива №93/13/EEC щодо несправедливих умов договорів зі споживачами, Регламент №2027/97 щодо відповідальності авіаперевізника у випадку інцидентів.

Також на початку 2022 року очікується створення спеціального органу – спільного комітету, який затвердить власну процедуру роботи. Саме спільний комітет спершу буде вирішувати, чи виконала Україна певний перехідний етап. Авіаперевізники матимуть змогу звертатись до спільного комітету у випадку, якщо будуть, наприклад, проблеми з отриманням слотів в аеропортах чи інші перешкоди.

Що не подобається українським авіаперевізникам?

За час пандемії чимало авіакомпаній, в тому числі українських, опинились на межі виживання. Але, на відміну від компаній ЄС, українські не отримали жодної допомоги чи навіть оплати за виконання соціальних рейсів з повернення громадян України.

І повний доступ європейських авіакомпаній, які мають підтримку своїх держав та інвесторів, тобто значний запас міцності, до українського ринку викликає побоювання, що конкуренція буде дискримінаційною щодо українських перевізників.

Разом із відкриттям ринку, Україна справді втратить низку інструментів стримування іноземних перевізників.

Один з них – це регульовані нічні стоянки літаків. У деяких українських аеропортах для ночівлі потрібно отримати дозвіл Державіаслужби України і часто це було непросто. Угода про САП передбачає надання права на нічні стоянки без обмежень. Однак ця норма не почне діяти одразу.

З другого перехідного періоду європейські авіаперевізники та хендлінгові компанії зможуть надавати послуги з наземного обслуговування іншим авіакомпаніям в аеропорту. Таке право, в першу чергу, буде важливим для груп компаній – Lufthansa Group, Air France-KLM. Одразу ж буде дозволено так званий self-handling, коли авіакомпанія зможе сама себе обслуговувати (у деяких випадках таке право нині також обмежене).

Представництва авіакомпаній отримають право продажу не тільки власних квитків, а й квитків інших авіакомпаній. Весь дохід від продажу авіаперевезень може бути без оподаткування перерахований до материнської компанії.

Крім того, зараз в українських компаній є проблеми з отриманням слотів в аеропортах ЄС. Вони скаржаться також на те, що Україна пускає європейські авіакомпанії на внутрішні рейси, а взамін відсутнє право виконувати рейси всередині країн ЄС. Хоча тут угода як раз має допомогти – вона передбачає, що слоти в аеропортах повинні надаватись прозоро, недискримінаційно та вчасно.

Треба визнати: скарги на "відкрите небо" часом пов’язані з прагненням зберегти за собою монополію там, де вона лишилася або може лишитися.

Річ у тім, що конкуренція в авіації відбувається на конкретних маршрутах. І якщо раніше українська авіакомпанія могла отримати всі частоти для польотів в деякі країни (Франція, Нідерланди, Німеччина, Чехія) і бути впевненою, що конкуруватиме тільки з однією авіакомпанією з іншої країни, то тепер це зміниться. На одному маршруті може бути класичний перевізник з ЄС, лоукост і кілька українських авіакомпаній. На більшості маршрутів є певна межа росту пасажиропотоку і поява ще однієї авіакомпанії не обов’язково призведе до його збільшення. Ймовірніше, відбудеться перерозподіл пасажирів між авіакомпаніями, а деякі з них будуть змушені піти з маршруту.

В короткостроковій перспективі така конкуренція буде вигідною для пасажирів, які отримують найрізноманітніші ціни та сервіси. Але у довгостроковій перспективі на маршрутах все одно можуть залишитись одна чи дві авіакомпанії, які припинять цінові війни. При цьому з маршрутів можуть зникнути не тільки українські авіакомпанії, а й класичні європейські перевізники.

Хай там як, угода "відкрите небо" робить тут важливу справу – відкриває конкуренцію на ринку.

Критикувати угоду за відсутність допомоги та умов від України чи за відсутність на маршрутах платоспроможного пасажира – неправильно.

Угода передбачає інструменти, яких раніше не було – можливість ставити питання виділення слотів в аеропортах перед спільним комітетом, нові комерційні можливості представництв та швидке отримання прав без обмежень для гнучкого планування рейсів. Також регулюється питання державної допомоги авіакомпаніям. Імплементацію європейських стандартів важко переоцінити для країни, в якій часто навіть пілоти літають без підписаного трудового договору. До повної дії угоди ще пройде багато років, а поки українським авіакомпаніям є можливість продемонструвати здатність досягати успіхів в максимально конкурентних умовах.

Автор: Андрій Гук,

експерт в авіаційному праві, партнер в ЮФ "Анте"