Кандидат авансом: 7 требований, которые должна выполнить Украина, чтобы не потерять статус в ЕС
Для усіх в Україні, хто опікується питаннями європейської інтеграції та реформ, 17 червня стало дуже добрим днем. На цьому фронті Україна отримала перемогу: Єврокомісія підтвердила, що наша держава заслуговує на статус кандидата на вступ до ЄС.
Наразі – публічно – українська влада відгукується про це рішення винятково позитивно. Та у разі, якщо саміт ЄС схвалить його у запланованому вигляді, декому ця перемога виявиться не до вподоби. Причому незадоволені можуть бути і у владі, і в опозиції.
Натомість для суспільства, для прибічників реформ та для тих, хто хоче запровадити в Україні європейські правила, це рішення – навіть краще за очікування.
Адже одночасно із затвердженням статусу кандидата Брюссель висунув на адресу Києва вимоги щодо проведення реформ, надавши список із семи пунктів. Серед них – ті, яких влада тривалий час уникала, навіть ціною конфліктів із західними партнерами. Утім, у списку є також реформи, від яких буде невесело їхнім попередникам. Про всі ці умови та про причини їх висування дивіться у відеопоясненні "Європейської правди" або читайте у цій статті.
Але юридичні деталі – те, як оформлені ці вимоги ЄС, – є не менш цікавими. Про них українська влада наразі не згадує. Між тим саме вони можуть стати "ядерною зброєю" у просуванні реформ в Україні. Досі таку схему ЄС застосовував лише один раз – коли тиснув на Київ щодо завершення "безвізових" реформ.
Про все це, а також про те, коли Брюссель планує розпочати з Києвом переговори про членство, читайте у цій статті.
Така, як Молдова, але інша, ніж Грузія
"Ми вдячні європейським платникам податків, які допомагали проводити реформи в нашій країні, і навіть попри ці сумні новини вважаємо, що народ Грузії є частиною європейської сім’ї". Приблизно так звучали заяви багатьох грузинських журналістів, що брали слово на брифінгах представників Єврокомісії у п’ятницю.
Річ у тім, що з трьох держав, які подали заявки на вступ до ЄС, Грузія стала єдиною, яка отримала відмову в наданні статусу кандидата.
Але цікаво, що жоден із тих журналістів, хто висловлював жаль з приводу такого рішення Єврокомісії, не заявив про незгоду з ним. Оскаржувати тут справді не було чого – чинна влада Грузії зробила все, щоб зіпсувати відносини з Брюсселем та країнами-членами (та й опозиція додала до цього свій внесок).
І хоча президентка ЄК Урсула фон дер Ляєн намагалася переконати грузинів у тому, що, мовляв, їм треба радіти навіть факту "визнання європейської перспективи Грузії", текст висновку Комісії був просто розгромний. Достатньо почитати перелік вимог, які має виконати Тбілісі для відновлення переговорів про кандидатство.
Якщо державі кажуть, що вона має нарешті "забезпечити повноцінне функціонування державних інституцій", то це означає, що стан справ у Грузії ЄС оцінює як гранично поганий.
Будемо відверті: ЄС чекає на зміну влади у Тбілісі.
Бо за протистояння Іванішвілі й Саакашвілі висунутий список вимог навряд чи можливо виконати.
Натомість висновки щодо Молдови та України принципово інші.
Обом країнам Єврокомісія рекомендувала дати повноцінний статус кандидата вже зараз. При цьому в Брюсселі розглядають наші держави "в одному кошику". Урсула фон дер Ляєн на презентації висновків навіть не стала детально розписувати логіку молдовського рішення, пояснивши лише, що "воно по суті таке саме, як українське".
Хоча відмінності є.
До Молдови Брюссель висунув масштабніші вимоги, ніж до України. Річ у тім, що Кишинів, де проєвропейський уряд призначили менше року тому (після періоду влади команди Додона), зараз перебуває на початковому етапі за низкою реформ, на кшталт судової.
Утім, після публікації рішення Єврокомісії з’ясувалося, що про початок переговорів про членство у ньому взагалі не йдеться. Цей етап відклали.
А вимоги, прописані зараз, треба виконати для того, щоб Україна зберегла статус кандидата. У документі чітко зазначено, що нинішнє надання статусу не є остаточним, і ЄС може скасувати його у разі, якщо офіційний Київ ігноруватиме порядок денний реформ (те саме стосується і Кишинева).
Перед тим як з’ясувати, як це працюватиме – розберемося з переліком реформ, який визначив ЄС.
Від реформ не втекти
Якщо бути зовсім точним, то йдеться не про сім вимог ЄС, а про сім блоків реформ, виконання яких Євросоюз визначив як умову того, що статус кандидата збережеться:
(1) реформа Конституційного суду
(2) продовження судової реформи
(3) антикорупція, включно з призначенням керівника САП
(4) боротьба з відмиванням коштів
(5) втілення антиолігархічного закону
(6) узгодження аудіовізуального законодавства з європейським
(7) зміна законодавства про нацменшини.
Забігаючи наперед, скажемо, що деякі пункти є дуже дивними.
У кінці тексту ми наведемо повне формулювання рекомендацій для тих, хто зацікавлений, а зараз – про найголовніше з них.
ЄвроПравда вже не раз розповідала, що ЄК узгоджувала з державами-членами свою позицію стосовно кандидатства України. А список очікуваних реформ додатково на це натякає. Дуже схоже, що до реальних вимог щодо реформ у Брюсселі додали ті, які мають заспокоїти окремі європейські столиці і гарантують, що ті не заблокують статус кандидата на саміті.
Тепер детальніше про кожну з них. Почнемо з найменш важливих і закінчимо ключовими – тими, які зазначені першими.
Нацменшини
Цей пункт записали для заспокоєння Угорщини. У ньому йдеться про те, що Україна ще кілька років тому обіцяла ухвалити рамковий закон про нацменшини.
Чи не вимагатиме Угорщина ухвалити закон у редакції, яка не підійде Україні? У Брюсселі запевняють, що ні. Європейський високопосадовець, що спілкувався з ЄП на умовах анонімності, підкреслив, що за процедурою оцінювати виконання цієї вимоги (як і усіх інших) буде сама Єврокомісія. Передбачається, що закон про нацменшини треба буде подати на аналіз до Венеційської комісії, і якщо вона скаже, що документ в нормі та не притискає інтереси угорської меншини, то вимога виконана.
Відмивання коштів та аудіовізуальне законодавство
Ці два пункти – дуже дивні. Річ у тім, що в цих сферах та у тому ключі, як це описує ЄК, в Україні немає таких проблем, щоби визначати ухвалення нового законодавства як вимоги до кандидатства. Навіть сама Єврокомісія в описовій частині не змогла детально прописати, в чому конкретно полягають претензії.
Одна з версії, як цей пункт з’явився у висновку – це те, що існували вимоги якоїсь з країн ЄС, і в Брюсселі вирішили, що легше записати цей пункт, а потім внести якісь точкові зміни у законодавство і оголосити, що вимога знята. Ще один з можливих варіантів – що у висновок навмисно включили такі пункти, що дадуть Україні легко "продемонструвати прогрес".
Боротьба з олігархами
У багатьох в Україні цей пункт викликав подив, адже існує (хибний) стереотип, що антиолігархічний закон не має підтримки на Заході. Це не так. У ЄС його підтримували від початку. І, як виявилося, підтримка настільки висока, що він – після переговорів Урсули фон дер Ляєн та Володимира Зеленського – потрапив навіть у список умов для кандидатства.
А щоби чинна влада не сприйняла це як карт-бланш для довільної "розолігархізації", ЄК записала запобіжник: закон має пройти експертизу Венеційської комісії і, за потреби, бути відповідно змінений. До ВК цей документ передали минулої осені, дата висновку наразі не визначена. Хоча є шанс, що "Венеційка" розкритикує його вщент.
Лишаються ще три пункти, і от вони є коренем, суттю висновку ЄК.
Антикорупція
У цьому пункті скомбіновані відразу кілька умов. Одна з них – призначити керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, "затвердивши визначеного переможця конкурсу". Як відомо, Банкова тривалий час, від минулого року, блокує призначення переможця, і це вже набуло неприйнятних масштабів, адже Зеленський особисто обіцяв вирішити проблему і президенту Байдену, і фон дер Ляєн – але нічого не змінилося.
Через це ЄС пішов на безпрецедентний крок – уперше вимагаючи призначити конкретну людину на посаду.
А кандидатський статус України в ЄС поставили в залежність від цього призначення.
І цей пункт стане тестом бажання Зеленського здійснювати реальні реформи у сфері правосуддя.
"Я особисто навіть не знаю, хто переміг у тому конкурсі, і це не важливо. Але чесний конкурс відбувся, ЄС активно брав участь у його організації і проведенні. Україна має продемонструвати, що вона діє за правилами, і призначити обраного керівника САП", – пояснив ЄП європейський високопосадовець, що опікувався формуванням документа.
Крім того, у цьому блоці є вимога провести чесний конкурс на призначення нового голови НАБУ, а також присутні загальні вимоги на кшталт "ефективного розслідування та судових вироків", виконання яких Єврокомісія буде оцінювати на власний розсуд.
Судова реформа та Конституційний суд
Тут жодних сюрпризів, ЄК повторила те, що звучало не раз.
Україна має нарешті розпочати призначення фахових суддів до КС, а для цього запровадити систему попереднього відбору суддів. А у судовій реформі ЄС чекає перевірки/чистки Вищої ради правосуддя та створення нової Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
Та лишається питання: а що буде, якщо президент Зеленський та Верховна рада провалять виконання цих вимог?
Чи заберуть у нас статус кандидата?
Рішення, яке Єврокомісія ухвалила щодо України (а також щодо Молдови, воно ідентичне), не має аналогів. ЄС ще ніколи такого не робив.
Зазвичай Брюссель або каже, що держава готова до кандидатства, і рекомендує розпочати з нею переговори про членства (як варіант – після виконання певних умов), або визнає, що вона не готова, і пропонує повернутися до питання пізніше, коли претендент стане більш європейським (таке рішення ухвалили щодо Грузії).
А щодо нас придумали гібрид.
По суті, Брюссель сказав, що Україна ще не готова бути кандидатом, але, попри це, отримує статус просто зараз.
При цьому, на відміну від усіх інших держав, яким давали статус кандидата, в українському висновку немає фрази про запрошення України або Молдови до переговорів навіть за виконання умов.
А 7 блоків реформ, описаних вище, необхідно виконати для того, зберегти статус кандидата. Рішення це чітко зазначає, а також додає, що Брюссель лишає за собою право забрати цей статус у будь-який момент, або ж навпаки - пересунути Україну або Молдову на наступний етап.
"Будь-яка з цих країн оцінюється і може просуватися (по процедурі вступу -ЄП) на основі своїх здобутків, але так само це означає, що ЄС може переглянути рішення про кожний зі здійснених кроків у разі, якщо умови надання більше не виконуються", - йдеться у документі.
Як це працюватиме?
І коли Україна зможе перейти на наступний етап?
Треба бути свідомим того, що до завершення активної фази війни шансів почати переговори немає, і це, насправді, було відомо наперед. ЄС не може вести переговори про вступ держави, коли невідомо, у якому стані перебуває ця держава. А в сенсі процедури ще важливіше те, що під час воєнного стану неможливо проводити системні реформи. У принципі.
Під час воєнного стану неможливе суспільне обговорення комплексних змін, парламентські процедури - спрощені і не дозволяють повноцінно враховувати ідеї до законопроєктів.
У ЄС це також розуміють.
Через це дедлайну виконання цих 7 вимог також немає.
Багато хто звернув увагу на згадку про "кінець 2022 року" у рішенні ЄК. Але це не є остаточним терміном, підкреслюють у Брюсселі. "Йдеться про регулярну оцінку прогресу; кінець 2022 року - це термін першої оцінки".
При цьому в Єврокомісії в неофіційних розмовах припускають, що цього може бути цілком достатньо для початку переговорів - але залежатиме від того, чи буде Україна щиро проводити реформи.
Чому йдеться про те, що це вигідно Україні?
По-перше, це дає просто неймовірний важіль тиску на владу.
Досі був єдиний приклад, коли ЄС мав такий механізм: це 2016 рік, часи Порошенка. Тоді ЄК вирішила, що надає Україні безвіз, бо зараховує "виконання" безвізового плану також авансом, але лишає за собою право забрати безвіз.
Це створювало справді "ядерну зброю": Захід міг пояснювати, що ті чи інші дії створюють загрозу втрати безвізу. Щоразу це дозволяло запобігати відкату реформ.
Загроза втрати статусу кандидата буде ще потужнішим важелем. І суспільство не дозволить владі перетнути цю червону лінію.
По-друге, важливо, що ми йдемо цим шляхом разом з Молдовою
Це створює конкуренцію. Уявить рівень суспільного тиску на владу, якщо Молдова почне переговори, а ми будемо тупцяти на місці? До речі, саме такий механізм просував реформи у державах Центральної-Східної Європи, призводячи часом навіть до змін в урядах.
Найголовніше - те, що процес запустився і що лідери ЄС принципово погодилися йти до вступу України. А швидкість цього процесу, який почнеться після нашої перемоги у війні, залежатиме виключно від нас.
Автор: Сергій Сидоренко,
редактор "Європейської правди"
Повний перелік вимог ЄС щодо реформ
(1) Ухвалити та впровадити законодавство про процедуру добору суддів Конституційного суду України, яке запроваджує попередній відбір суддів на основі оцінки їхньої доброчесності та професійних навичок, як рекомендувала Венеційська комісія;
(2) Завершити перевірку доброчесності Радою з етики кандидатів у члени Вищої ради правосуддя та відбір кандидатів до створення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України;
(3) Посилити боротьбу з корупцією, зокрема на високому рівні, з ефективним її розслідуванням та судовими рішеннями; завершити призначення нового керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, затвердивши визначеного переможця конкурсу; провести відбір та призначення на посаду нового директора Національного антикорупційного бюро України;
(4) Забезпечити відповідність законодавства про боротьбу з відмиванням грошей за стандартами FATF; прийняти комплексний стратегічний план реформування правоохоронного сектора;
(5) Втілити у дію "антиолігархічний закон" для обмеження надмірного впливу олігархів на економічне, політичне та суспільне життя; це має бути зроблено юридично обґрунтованим способом та має враховувати майбутній висновок Венеційської комісії;
(6) Подолати вплив корисливих інтересів через узгодження закону про ЗМІ з Директивою ЄС про аудіовізуальні медіапослуги та передавши повноваження незалежному регулятору ЗМІ;
(7) Завершити реформу законодавства про національні меншини згідно з рекомендаціями Венеційської комісії, разом з механізмами його негайного та ефективного впровадження.