Полоса препятствий на пути в ЕС: опыт Западных Балкан, который должен помочь Украине

Україна зараз лише розпочинає новий етап свого руху до членства в ЄС у ролі кандидата. Ми приєдналися до так званого "пакета розширення", в якому до нас вже багато років перебувають держави Західних Балкан, що отримали перспективу членства після того, як у їхній частині континенту закінчилася війна.

В Україні багато хто вважає неприпустимим говорити, що на шляху до ЄС Україна об’єднується із Західними Балканами – адже досвід кандидатів у цьому регіоні точно не назвеш "історією успіху".

Однак навіть ті, хто вважає, що на Україну чекає зовсім інший процес розширення, все одно змушені апелювати до уроків саме західнобалканських держав. І через те, що йдеться про найбільш свіжий досвід, і тому, що так чи інакше зараз Україна разом з ними стала заручником далеко не бездоганної політики розширення Євросоюзу.

Центр "Нова Європа" за підтримки Міжнародного фонду "Відродження" відвідав три держави з абсолютно різними історіями руху до ЄС: Хорватію – як країну, яка спромоглася стати членом ЄС, а наступного року відзначатиме 10-річчя вступу; Чорногорію, яка рівно десять років веде переговори про вступ і за цей час закрила лише три переговорні глави з 33-х, а також Північну Македонію, що стала кандидатом одночасно з Хорватією, але впродовж 17 років не могла розпочати переговори через блокування процесу сусідніми країнами.

Уроки для України можна винести з кожної з цих історій.

Україна та Балкани – хто ближчий до ЄС?

В Україні поширене переконання, що нам буде легше вести переговори про вступ, оскільки ми отримали статус кандидата у значно кращій євроінтеграційній формі, аніж балканські держави. Хоча б тому, що Україна мала значно прогресивнішу Угоду про асоціацію, аніж Угоди про стабілізацію та асоціацію, які мали Балкани (наприклад, наша УА вже включає певні елементи внутрішнього ринку).

До того ж балканські держави ставали кандидатами майже одразу після укладання своїх угод, а Україна виконує УА вже вісім років і, за оцінкою уряду, вже втілила дві третини зобов’язань.

Та на Західних Балканах ви почуєте протилежне.

На основі десятків зустрічей у країнах-кандидатах склалося враження, що вони не визнають Україну як більш підготовлену до членства, аніж вони самі. Серед причин – і розмір України (мовляв, одна справа – інтегрувати до ЄС країну з населенням 40 мільйонів, інша – пів мільйона, як наразі в Чорногорії); і те, що ці балканські країни вже є членами НАТО, що свідчить і про певний рівень відповідності політичним та економічним критеріям; і те, що в Європі їх триваліший час визнають за своїх (але все одно не пускають до клубу).

Не тільки у Хорватії, яка стала членом ЄС, але й у Чорногорії та Північної Македонії відчувається впевненість, що вони значно просунутіші, а Україні потрібно вивчати їхній досвід. Утім, це не завжди варто сприймати як повчання. Держави Західних Балкан і самі активно використовують досвід одне одного.

Також на Балканах дивує високий рівень самовпевненості. У Північній Македонії пишаються тим, що у них з 1996 року не змінювалася структура координації європейської інтеграції в уряді, і таке враження, що вони вважають її чи не оптимальною – хоча доведених успіхів немає.

"Самі винні" чи "ЄС не пускає"?

Ви не знайдете на Балканах одностайності з приводу того, хто більше винен у безуспішності багаторічних переговорів Чорногорії чи Сербії про вступ – Євросоюз чи, власне, самі ці країни.

Частіше лунають докори, що це – проблема ЄС, в якого просто забракло політичної волі до подальших розширень, а зараз він, мовляв, додатково ускладнює шлях до членства за допомогою нової методології переговорів. У Чорногорії та деяких інших країнах змирилися з тим, що у процесі вступу до ЄС кандидата оцінюють не за заслугами, і радять Україні розуміти це від початку.

Однак у цих же столицях доводилося чути і протилежну думку – що такі країни, як Чорногорія та Сербія, самі винні, бо з якогось моменту почали симулювати реформи, марно сподіваючись, що одного разу ЄС заплющить очі на проблеми з верховенством права чи корупцією і погодиться на їхній вступ.

Це – відображення дебатів, що властиві також і Україні.

Що важливіше для вступу до ЄС – технічна готовність держави-кандидата чи політична воля для того, щоб його прийняти?

У низці балканських держав вирішили, що політична воля є ключовою, забуваючи про те, що без виконання технічних критеріїв шанси на політичну згоду ЄС щодо розширення є нульовими.

Це лише один з уроків, які дає досвід Західних Балкан.

Цей текст фіксує також інші, найрелевантніші для України у періоді між кандидатством та членством в ЄС, з яких випливають висновки про те, як нам краще підготуватися до вступних переговорів.

Нам буде важче, ніж попередникам

Хоча кожна країна-кандидат має свій унікальний шлях вступу до ЄС, між ними є також зв’язок.

Кожна наступна країна, яка вступає до Євросоюзу, у певному сенсі покарана за помилки своїх попередників, які набули членства у більш ранні хвилі розширення, а також за помилки ЄС, який пропустив до членства "проблемні" держави у цих попередніх хвилях і тепер хоче уникнути повторення подібної помилки.

Через це нам доводиться "платити" виконанням нових, щоразу жорсткіших вимог Брюсселя до кандидатів.

На жаль, список попередніх країн, промахи яких ускладнюють наш рух до членства, збільшується з кожним розширенням. 

Хорватія була останньою країною, яка вела переговори про вступ за старою методологією, коли, скажімо, переговорні глави 23 та 24, присвячені верховенству права, були на рівні всіх інших. Але саме після труднощів із виконанням цих глав Хорватією, а також на тлі проблем у цій царині в інших відносно нових країнах-членах (передусім Польщі та Угорщині) Брюссель змінив методологію, серйозно ускладнивши переговорний процес. 

Саме тому одним із найбільших внесків у власну євроінтеграцію могла би стати незворотність реформ в Україні, а передусім – у сфері верховенства права.

Час – питання вирішальне

Не можна відкладати найскладніші реформи на завершення. Навпаки, найскладнішу частину потрібно робити в перші два роки з моменту початку вступних переговорів – коли є найбільший ентузіазм щодо членства і серед політичних еліт, і в суспільстві.

Саме тоді потрібно зосередити всі ресурси та енергію на вищезгаданих найскладніших переговорних главах 23 та 24 – що вимагають реформ у сферах верховенства права та правосуддя. Згідно з новою методологією, цей блок відкривається першим та закривається останнім, що дає змогу проаналізувати не лише прийняті закони, але й їхню безпосередню імплементацію.

Чорногорія, яка починала вступні переговори ще зі старою методологією, але потім погодилася застосувати нову – приклад того, як проблеми з верховенством права заблокували решту переговорів. Причому навіть представники ЄС визнають: якби Чорногорія відразу зробила суттєвий процес саме у частині верховенства права та боротьбі з організованою злочинністю, то країна мала би всі шанси стати членом ЄС за якихось три роки.

Водночас "поспішати повільно" – це не завжди погано у процесі вступу до ЄС.

Враховуючи, що процес руху до Європейського Союзу є процесом державотворення – тобто, зокрема, побудови сталих та ефективних державних інституцій, – існує думка, що цей процес в принципі не може тривати менше 10 років.

У Хорватії, яка вели переговори про вступ шість років (на той момент це був рекордно довгий час ведення переговорів), ми неодноразово чули, що насправді варто було вести ще довше – не всі інтереси тоді врахували належним чином.

Кадри вирішують багато (хоч і не все)

Єдність суспільства – критично важлива.

Без єдності у підтримці вступу до ЄС та без готовності тиснути на владу заради цього рухатись до членства дуже проблематично, адже політичної волі для певних реформ обов’язково бракуватиме, і тоді її потрібно генерувати суспільним тиском.

Саме підтримка членства в ЄС з боку суспільства в Чорногорії на рівні близько 70% (і це після 10 років не надто вдалих переговорів про вступ!) звузила політичний спектр у цій країні до "проєвропейських" та "номінально проєвропейських" партій. Жодна з популярних політичних сил не кидає відкритий виклик європейському курсу країни.

Між тим найважливіше у процесі переговорів з ЄС – це люди. Однак чим довший процес – тим більша ймовірність втратити людей. Тим більше зважаючи на те, що у цю тему часто йдуть молоді та амбітні. 

У Хорватії за період вступних переговорів підготували понад 300 фахівців з переговорів, середній вік яких складав 27 років. У Північній Македонії через постійні блокування старту переговорів в уряді збереглося лише 10% фахівців, які були на початку процесу. Тамтешні урядовці кажуть, що потрібно до 2 тисяч осіб у різних сферах, аби провести переговори та підготувати країну до членства (вони планують завершити вступні переговори до 2030 року).

Ця цифра видається завищеною за прикладом Чорногорії, де в переговорній команді задіяні 700 людей, але їхню кількість планують скоротити до 300-400. Бо потрібна постійна мотивація – не лише фінансова, але й можливості для різних програм навчання та стажування за кордоном з передумовою повернення на свою посаду.

Баланс між урядом і активістами

Громадянське суспільство має бути залучене до процесу переговорів, це, серед іншого, допомагає закрити кадрове питання. Однак рівень та формат залучення визначає уряд.

У кожній країні Західних Балкан це відбувалося по-різному.

У Чорногорії представники громадянського суспільства від початку беруть участь у переговорних групах: для цього уряд робить відкритий заклик з чітко виписаними критеріями участі. У провідних аналітичних центрах Чорногорії щонайменше дві-три особи залучені до переговорного процесу. Нинішня міністерка з європейських справ та віцепрем’єрка, яка очолює наразі переговорний процес з боку Чорногорії, прийшла до уряду саме таким шляхом – з одного з провідних аналітичних центрів.

В усіх країнах через брак держслужбовців з потрібною експертизою до переговорів залучали також професорів університетів (деякі з них у Хорватії навіть очолювали переговорні групи).

Піар задля вступу в ЄС

Важливо не просто реформуватися – важливо, щоб про успіх проведених реформ знали в столицях ЄС. Тому Україна потребує постійної адвокації у ключових (і найбільш скептичних) столицях Європейського Союзу.

У західнобалканських державах найбільш скептичними (тими, чий голос найважче здобути) вважають Францію, Нідерланди та Данію. Цікаво, що Німеччину тут не зараховують до числа найскептичніших країн.

Також наполегливо радять Україні працювати з групою так званих "мовчазних країн", які загалом прихильні до розширення, однак дуже рідко висловлюють вголос свою позицію на засіданнях Рад ЄС, хоча їх було би непогано перетворити на відкритих прибічників і адвокатів.

Але ще важливіше – уникнути блокади руху до членства з боку держав-сусідів.

Особлива вага сусідів

Більшість країн Західних Балкан на собі відчули, як проблеми із сусідами гальмували, а то й взагалі підривали їхній рух до ЄС.

Найкрасномовнішим прикладом є Північна Македонія, що отримала статус кандидата у далекому 2005 році, але до 2022 року не могла розпочати переговори про вступ. Спершу – через Грецію, яка вимагала змінити назву країни. Потім, коли в Скоп’є зрештою пішли на поступки і перейменували Македонію на Північну Македонію, з’явилася блокада з боку Болгарії, яка взагалі не визнає македонців як окрему націю, а македонську мову вважає болгарською. Цього року після досягнення непростих компромісів переговори формально розпочалися.

При цьому, як свідчить македонський досвід, у кожному з таких випадків ЄС відігравав доволі пасивну роль у вирішенні кризи. Як результат, у Північній Македонії довіра до ЄС як до партнера впала із 45% до рекордних 9% – попри те, що підтримка членства в Євросоюзі й надалі тримається на рівні 60%. 

Цікаво, що свого часу приблизно на два роки були заблоковані також переговори Хорватії – через суперечку щодо морського кордону зі Словенією.

Тож для України особливо важливо ще до початку вступних переговорів розуміти, хто з сусідів і з чим саме може заблокувати цей процес, і розробити та пропонувати на рівні ЄС відповідні запобіжники.

Та важливими є відносини не лише з тими сусідами, які є членами ЄС.

В ЄС завжди цінують регіональне співробітництво. Бо якщо країни-кандидати не співпрацюють між собою, то це важливий індикатор їхньої спроможності працювати і в рамках Євросоюзу. Якщо вони не можуть знати спільну мову в двосторонньому форматі, то навряд чи зможуть це робити і на рівні 30 чи 35 країн ЄС у майбутньому.

Через це у всіх столицях Західних Балкан дуже позитивно оцінили, що українська делегація прибула до них разом із молдовською, руйнуючи уявлення про неспроможність України та Молдови синхронізувати свої зусилля на євроінтеграційному напрямі.

Авторка: Альона Гетьманчук,

директорка Центру "Нова Європа", 
Київ-Загреб-Подгориця-Скоп’є