Протягом останніх місяців Київ відчайдушно боровся за те, щоби наблизити початок формальних переговорів про вступ до ЄС. Обурення українського уряду викликало те, що Єврокомісія посунула на рік оцінку прогресу України у виконанні так званих "7 кроків" – набору визначених Єврокомісією критеріїв, без виконання яких неможливо почати переговорів про вступ. 

Київ побачив у цьому спробу загальмувати свій поступ до членства: почав переговори з державами-членами, щоб обійти цю проблему тощо...

Хоча найбільшою перепоною для членства можуть стати дії самого Києва.

Українська влада влітку – щойно отримала статус кандидата – взяла добрий темп у виконанні вимог ЄС. Тоді ж президент Володимир Зеленський публічно обіцяв, що Україна виконає "7 кроків" до кінця осені. Згодом "дедлайн" пересунули на кінець 2022 року. Але чи це реально?

Консорціум українських аналітичних центрів та аналітиків (до складу яких входить також редактор "Європейської правди") на чолі з авторитетним Центром "Нова Європа" здійснив те, що Єврокомісія поки що не хоче робити: провів аналіз виконання "7 кроків". Те, що ми побачили, засмучує. Виявилося, що після швидкого старту улітку згодом, восени, Україна загальмувала виконання "7 кроків" і за 2,5 місяці лишилася майже на тому ж місці: обережний прогрес у виконанні одних критеріїв нівелюється регресом щодо інших.

І хоча не в усіх випадках гальмування відбувається з вини влади, це – другорядне питання. Справді важливим є те, що тепер видається практично неможливим завершити виконання критеріїв у заявлені терміни.

І якщо Україна не змінить ставлення до своїх зобов’язань як держави-кандидата, домогтися пришвидшення процедури вступу до Євросоюзу стане набагато складніше. А окрім того, Києву варто замислитися над тим, що деякі плани та обіцянки, про які він інформує ЄС, є нереалістичними.

Це створює завищені очікування, які Україна потім "зриває", створюючи проблему там, де її могло і не бути.

Крок уперед, два кроки на місці

У серпні, напередодні Дня незалежності, експерти вперше провели аналіз того, як Україна виконує критерії, що є обов’язковою передумовою початку переговорів про вступ до ЄС.

Висновок тоді був досить оптимістичним. Виявилося, що лише за два місяці після того, як ЄС надав Україні статус кандидата і визначив перелік критеріїв, Україна вже суттєво просунулася у їх виконанні. Якби зберегти та трохи пришвидшити темпи, було б можливо завершити основну роботу до кінця року і почати вимагати від ЄС перейти до негайних кроків з їхнього боку, тобто до початку переговорів про вступ України до Євросоюзу.

Але понад два з половиною місяці, що минули відтоді, стали періодом паузи.

Лише за одним із семи критеріїв експертна панель погодилася, що Україна показала відчутний прогрес: йдеться про реформу Конституційного суду. У серпні ця сфера була абсолютним аутсайдером, нині почала рухатися, але основна робота попереду (експерти оцінили ситуацію на 3 з 10 балів). Щодо інших побачили змішані сигнали – поруч з невеликими позитивними зрушеннями є і приводи для занепокоєнь.

Якщо говорити мовою цифр, то за 2,5 місяці загальний бал України виріс лише з 4,4 до 4,7 (де 0 означає відсутність виконання, а 10 – повне виконання критеріїв, визначених Євросоюзом для України разом зі статусом кандидата).

Ця тенденція не тішить. З таким "прогресом" плани Банкової та уряду про швидкий вступ до ЄС позбавлені сенсу. 

Нині Україна переконує Євросоюз якнайраніше створити оцінювальну місію. Але якби та приїхала до Києва просто зараз, то за усіма блоками ми одержали б оцінку про те, що ми ще не виконали вимоги, які ми отримали разом зі статусом кандидата. Подібні критичні звіти ЄК не є трагедією, вони навіть корисні для того, щоби визначити проблеми – але це точно не те, чого прагнув Київ, коли боровся за офіційну оцінку і стверджував, що завершить виконання критеріїв вже восени.

Але найбільше непокоїть те, що за окремими позиціями ми маємо зворотний рух у окремих складових критеріїв ЄК, а за одним із них ситуація погіршилася у порівнянні з літом.

Чи справді все погано? Коротка відповідь: "ще ні, але треба діяти, і терміново".

Насправді про фатальні тенденції у питанні європейської інтеграції не йдеться, а регрес реформ є лише точковим, а не системним. Але він є – і це неприпустимо.

Після небувалої мобілізації усіх для отримання статусу кандидата, яка давала свої плоди деякий час і після історичного рішення ЄС, цю тематику, схоже, перестали сприймати як пріоритетну.

Варто наголосити: за мірками Єврокомісії швидкість руху України до членства є "нормальною". Брюссель, що в останній, Балканській хвилі розширення звик до неспішної роботи з державами-кандидатами, може навіть похвалити Україну за досягнуте. Але для України це категорично неприйнятно.

По-перше, подібне гальмування означає, що можна забути про проголошені офіційним Києвом наміри виконати сім критеріїв ЄС вже цього року. Ці амбіції Києва від початку видавалися занадто сміливими, але жевріла надія на те, що парламент, президент, уряд, інші державні структури мобілізують зусилля та зроблять те, що здається неймовірним.

По-друге, це знизить рівень довіри європейських партнерів до запевнень України про те, що вона готова рекордними темпами впровадити законодавство ЄС у рамках переговорів про членство. Критика цих обіцянок звучала від початку, але Київ відповідав, що зможе зламати європейські традиції та реформуватися якісно та швидко.

Але тепер європейські колеги зможуть відповісти: якщо ви не виконуєте власні обіцянки щодо темпів ухвалення реформ, передбачених у рамках "7 кроків", то як можна говорити про швидке впровадження тисяч законодавчих актів Acquis communitaire у рамках переговорів про членство?

Чим довше Україна думатиме над тим, як подолати цю кризу – замість ухвалення необхідних законів, – тим менше буде шансів, що ЄС у принципі буде готовий говорити про пришвидшену процедуру для України.

Однак не варто забувати і про те, що у низці сфер Євросоюз доклався до гальмування України, не поспішаючи надавати необхідні висновки щодо законів, які Київ планує у цій сфері. Приклад – вимога ЄС щодо закону про медіа. Україна ще у серпні ухвалила проєкт у першому читанні та передала на експертизу до Брюсселя, але чекати відповіді довелося понад два місяці.

7 необхідних кроків для майбутнього України

Тепер – трохи детальніше про кожен із семи критеріїв та про "больові точки", які заважають владі зробити кроки до початку переговорів про членство з ЄС.

Медіасфера: крок вперед і крок назад

Оцінка: 6 балів, як і у серпні

Критерій, що стосується реформи аудіовізуального законодавства України, у переліку "7 кроків" фігурує під номером 6, однак те, що відбулося у цій сфері, є настільки показовим, що ми ставимо його першим в огляді.

Щоб виконати цей критерій, Україна мала "ухвалити закон про медіа, який узгодить законодавство з Директивою ЄС про аудіовізуальні медіапослуги". При цьому в описі критерію підкреслюється: ЄС чекає, що Україна завдяки цьому зможе "подолати вплив суб’єктів з корисливими інтересами". Річ у тім, що цей критерій з’явився у списку вимог ЄС у відповідь на обмеження трансляції опозиційних телеканалів. У Брюсселі не стали прямо адвокатувати їхні інтереси, а натомість вирішили підштовхнути реформу, яка реформує сектор у цілому.

Спершу задумка ЄС спрацювала.

30 серпня (вже після публікації попередньої версії "кандидат-чеку") Верховна Рада України ухвалила у першому читанні законопроєкт №2693-д, який мав політичну підтримку з боку ЄС. У його доопрацюванні брали участь експертні громадські та медійні організації, що виконувало ще одну складову цього критерію.

Причому ЄС просував цей проєкт до ухвалення кілька років поспіль, але натикався на спротив бізнес-лобі.

Здавалося, маємо ідеальну адвокаційну історію, коли рух України до ЄС дозволив просунути застарілу реформу, що без того гальмувалася. Однак для того щоби передати документ на друге читання, парламент мав отримати з Брюсселя "зелене світло" щодо ухваленої реформи або рекомендації про те, що у ній змінити. Документ відразу передали на спільний аналіз Єврокомісії та Ради Європи... але чекати відповіді довелося аж до листопада. Лише зараз вона надійшла до ВР, розблокувавши шлях до можливого ухвалення закону.

У будь-якому разі, навіть перше читання мало підняти рівень виконання високого показника до 7 балів.

Але одночасно з намаганнями виконати цей критерій влада зробила крок у протилежному напрямку.

На початку листопада до національного телевізійного марафону включили новостворений канал "Ми Україна" з непрозорим фінансуванням, при тому що існували інші мовники ("Еспресо", "П’ятий", "Прямий"), які заявляли про бажання долучитися до марафону, але мали важливу "ваду" – непідконтрольність владі. Ця подія сталася поза межами ВР та законотворчого процесу, але стала для ЄС наочною ілюстрацією, що з незалежністю аудіовізуальної сфери ситуація в Україні неоднозначна. І коли держави-члени Євросоюзу оцінюватимуть виконання Україною критеріїв, про цей прикрий епізод обов'язково згадають.

Тож і експерти не могли залишити його поза увагою.

Як наслідок, виконання цього критерію лишається на рівні 6 балів з 10.

Конституційний суд: обмежений позитив

Оцінка: 3 бали (було 0) 

Тут і далі – для збільшення натисніть на картинку

Це – чи не єдиний з критеріїв ЄС, де Україна показала позитивну динаміку з серпня. У серпні експерти оцінювали рівень проведення реформи у 0 балів, відтоді сталося кілька важливих зрушень.

6 вересня Верховна Рада України ухвалила у першому читанні законопроєкт №7662 про реформу КС.

До проєкту є певні запитання: наприклад, у ньому передбачено, що Дорадча група експертів, які обиратимуть суддів, повинна складатися з міжнародних експертів та представників влади, а не представників громадськості (як це передбачала рекомендація Венеційської комісії).

Утім, важливо зрозуміти, як ВК поставиться до проєкту зараз і чи не перегляне свою рекомендацію. Рішення з Ради Європи щодо цього проєкту наразі очікується.

Однак тут сталося те саме, що й у сфері медіа: зробивши позитивний законодавчий крок, влада одночасно продемонструвала готовність до порушення принципів, на яких заснований її законопроєкт.

Улітку, вже після надання Україні статусу кандидата, парламент призначив суддею КС Ольгу Совгирю з порушенням вимог Конституції (без відкритого конкурсу) та закону "Про Конституційний Суд України" (суддями КС не можуть бути призначені особи, які на день призначення мають представницький мандат).

Як підсумок: прогрес у виконанні критерію щодо КС є, але наразі дуже обмежений.

Судова реформа: Зміни на гірше

Оцінка: 6 балів, у серпні було 7 балів

У цій сфері Україна зустріла рішення Єврокомісії з непоганими напрацюваннями. Закони про реформу Вищої ради правосуддя (ВРП) та Вищої кваліфікаційної комісії суддів (ВККС) були ухвалені ще у 2021 році, і лишалося їх втілювати. А 15 серпня парламент обрав двох доброчесних членів ВРП з числа рекомендованих Етичною радою кандидатів, що обумовило високу оцінку прогресу України на першому дослідженні "кандидат-чек".

Однак відтоді ситуація змінилася на гірше.

19 серпня з’їзд науковців, порушуючи процедуру, обрав одного члена ВРП, до доброчесності якого є суттєві запитання в експертів.

Етична рада рекомендувала 16 кандидатів на вісім вакансій за квотою з'їзду суддів. Серед них лише щодо чотирьох у громадськості немає претензій щодо доброчесності.

Письмові рішення поки не оприлюднені, онлайн-трансляції співбесід віднедавна зробили закритими. Немає можливості пересвідчитися, чи спростували кандидати сумніви щодо себе. Усе це обумовило зниження оцінки.

Тим часом триває конкурс до ВККС, але аналіз кандидатів конкурсною комісією з об'єктивних причин відбудеться не раніше початку 2023 року.

Антикорупція: рух не без нюансів

Оцінка: 6 балів, без змін

За ці 2,5 місяці у цій сфері відбулися як позитивні, так і негативні події, що впливають на кроки з боротьби з корупцією, у тому числі топ-корупцією, на які очікує від України ЄС.

Після призначення у липні цього року керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (по суті, виконання першої частини рекомендації ЄС) експерти відзначили суттєвий прогрес у посиленні боротьби з корупцією: поліпшилося проведення ефективних розслідувань топ-корупції (було оголошено підозри низці високопосадовців, збережено "справу Роттердам+" тощо). 

Однак лишається необхідність обрання директора Національного антикорупційного бюро (НАБУ). А тут є й тривожна новина: 30 вересня набув чинності дискримінаційний закон №8003, за яким у конкурсі на очільника НАБУ не можуть брати участь юристи чи юристки, які після 24 лютого виїжджали за кордон на термін понад 21 день.

Утім, загалом підготовка до конкурсу триває.

До конкурсної комісії НАБУ увійшли сильні міжнародні експерти, враховано досвід із відбором керівника САП, система голосування відповідає кращим практикам.

Відмивання коштів та оргзлочинність: без змін

Оцінка: 5 балів, як і у серпні

Головна новина за цим критерієм – те, що уряд спільно з Європейською комісією визначили необхідні кроки для втілення рекомендації у частині вимог FATF: як розповідала "Європейська правда", для України не було очевидним, чого саме чекає Брюссель. До Києва передали пояснення, що ЄС чекає на внесення змін до законодавства за 6 ключовими напрямками.

Частину з цих законів Україна вже ухвалила: наприклад, у вересні було ухвалено закон №6320 про бенефіціарів бізнесу; у вересні ВРУ ратифікувала Додатковий протокол до Конвенції Ради Європи про запобігання тероризму.

Утім, не всі рішення парламенту відповідають рекомендації ЄК.

Так, у листопаді під час прийняття у другому читанні законопроєкту №8008 про запобігання та протидію відмиванню коштів депутати підтримали шкідливі поправки, які послаблюють фінансовий моніторинг публічних діячів всупереч стандартам FATF та вимогам Директиви ЄС 2015/849.

Що стосується правоохоронного сектора, Офіс генпрокурора розробив непогану Концепцію реформи кримінальної юстиції 2022-2030. МВС та Мінрегіон розробляють Концепцію безпечної громади. В Офісі президента робоча група працює над Стратегією повоєнного реформування державного управління в Україні.

Утім, на переконання експертів, влада не має політичної волі, щоб ухвалити напрацьовані документи. Глобального стратегічного бачення розвитку системи також запропоновано не було.

Олігархи: погано, як і раніше

Оцінка: 2 бали, як і у серпні

За цією рекомендацією Україна має запустити на практиці так званий "антиолігархічний закон", забезпечивши, щоби його норми відповідали рекомендаціям Венеційської комісії.

І хоча закон був ухвалений ще 2021 року і ще тоді Київ звернувся до ВК, висновку цього органу немає. Розгляд законопроєкту у Венеційській комісії заморожений, в той час як українські та міжнародні експерти наголошують, що наявне законодавство не є системним чи повністю продуманим і подекуди суперечить іншим нормативним документам.

Попри це, країна спостерігає за тим, що так і не проаналізований ВК "антиолігархічний закон" набув чинності та має реальний вплив.

Через цей закон український бізнесмен Рінат Ахметов відмовився від свого медіабізнесу, також формально вийшов з права власності щодо своїх медіаактивів експрезидент Петро Порошенко. Обидва могли підпадати під рішення РНБО щодо присвоєння статусу олігарха.

Закон про нацменшини: документ, який не показують

Оцінка: 5 балів, як і у серпні

У цій сфері, де влада запропонувала нестандартний законопроєкт "Про національні спільноти" (детально про нього читайте у статті "Шлях до ЄС"), по суті, нічого не змінилося за 2,5 місяці після попередньої перевірки.

Цей документ, нібито доопрацьований з урахуванням попередніх коментарів з боку ЄС, хотіли винести на голосування у вересні, проте на заклик експертної спільноти вирішили дочекатися висновку "європейських партнерів": голова ВР оголосив про його передачу до Єврокомісії та Ради Європи, висновки яких станом на кінець жовтня не надходили.

Утім, у Венеційській комісії, яка є ключовою інституцією Ради Європи для цього законопроєкту, його не отримали, і не зовсім зрозуміло, чого очікують парламент та розробники проєкту.

Застереження профільних експертів лишаються незмінними: у законопроєкті "Про національні спільноти" є елементи звуження прав, неусталена термінологія, що відсутня у Конституції та інших законодавчих актах ("національні спільноти"). 

Необхідно дочекатися коментарів також міжнародних інституцій, але наразі влада навіть не запускає цей процес; а крім того, не враховує також критику українських фахівців та не передає законопроєкт до ВР.

Якщо виконання цієї роботи не пришвидшиться, про швидке виконання кандидатських "7 кроків" не зможе йтися навіть у теорії.

ОНОВЛЕНО: За словами одного з джерел ЄвроПравди, зараз розглядається можливість отримати висновок інших інституції Ради Європи, ніж "Венеційка", але лишається відкритим питання, чи погодиться із таким варіантом Європейська комісія.

Автор тексту: Сергій Сидоренко 

редактор "Європейської правди"

Експерти, що брали участь у дослідженні:

- Михайло Жернаков (DEJURE)
- Олександр Марусяк, Роман Смалюк, Євген Крапивін (ЦППР)
- Олена Галушка, Антон Марчук (ЦПК)
- Андрій Боровик, Катерина Риженко, Олександр Калітенко (Transparency International Ukraine)
- Оксана Романюк (ІМІ)
- Вадим Міський ("Детектор медіа")
- Сергій Сидоренко ("Європейська правда")
- Юлія Тищенко (УНЦПД)

Координацію здійснював Центр "Нова Європа"