Сдал ли парламент экзамен от ЕС? Анализ выполнения Украиной критериев Еврокомиссии

13 грудня Верховна рада ухвалила три закони, що мали статус навіть більший, аніж просто "євроінтеграційні". Проведення реформ, передбачених цими законами, є одними з умов для початку переговорів щодо членства України в Євросоюзі. 

Як відомо, у червні 2022 року Європейська комісія рекомендувала надати Україні статус країни-кандидата в члени Євросоюзу за умови виконання сімох рекомендацій, які стосуються реформи добору суддів Конституційного суду та судової реформи, боротьби з корупцією та відмиванням коштів, належного впровадження антиолігархічного законодавства, ухвалення нового закону про медіа, а також забезпечення прав національних меншин.

Утім, і після цього засідання не можна говорити про те, що Україна виконала домовленості з ЄС. Київ справді демонструє прогрес у виконанні всіх рекомендацій Єврокомісії. Але досі жодна з них не виконана повністю.

Коаліція "Реанімаційний пакет реформ" підготувала аналіз того, де перебуває Україна у виконанні кожної з рекомендацій Єврокомісії.

Реформа процедури добору суддів КСУ 

Запровадити прозорий і незалежний конкурс для кандидатів на посади суддів Конституційного суду — це давня рекомендація міжнародних партнерів України. Про доцільність цього не раз заявляли посли країн G7, про це йшлося у висновках Венеційської комісії — але українська влада не квапилася втілювати цю пораду.

Навіть у липні 2022 року, всупереч рекомендаціям Єврокомісії та з порушенням вимог закону про Конституційний суд, Верховна рада призначила суддею КСУ народного депутата від "Слуги народу" Ольгу Совгирю. Та після того реформа усе ж почалася.

У вересні Рада ухвалила в першому читанні законопроєкт № 7662, а 13 грудня затвердила його в цілому — але з ним не все добре. Запроваджується новий спеціальний орган — Дорадча група експертів (ДГЕ), яка має оцінювати передусім моральні якості та доброчесність кандидатів, а її висновки будуть обов’язковою умовою для того, щоб кандидат проходив на наступний етап конкурсу. 

Однак проблема у тому, що половину складу ДГЕ сформують президент, Верховна рада та з’їзд суддів, тож існує шанс формування ними спільної позиції, за якої без їхнього голосу буде неможливо дати "зелене світло" тим кандидатам, яких влада (суддівська або політична) вважатиме неугодними. 

Остаточний висновок щодо тексту ухваленого закону можна буде зробити, коли його опублікують на сайті ВР, тобто за кілька днів. Але наразі видається, що ухвалений закон потребує доопрацювання.

Судова реформа

Друга рекомендація ЄС стосується завершення перевірки доброчесності членів Вищої ради правосуддя (ВРП) та проведення добору кандидатів до Вищої кваліфікаційної комісії суддів (ВККС). Ці очікування теж з’явилися не зараз: міжнародні партнери закликають до цього з 2019 року.

ВРП і ВККС є серцем усієї судової системи, адже саме вони мали б визначати стандарти доброчесності, незалежності та професійності усіх суддів в Україні.

Але у 2016 році, коли створювалися ці органи, більшість у їхньому складі отримали представники тоді ще нереформованого і загалом недоброчесного суддівського корпусу.

А деякі члени ВРП є учасниками корупційних скандалів.

Виконання рекомендації Єврокомісії щодо завершення добору членів ВККС зараз перебуває на початковій стадії: через повномасштабну російську агресію початок конкурсу до ВККС перенесли на липень цього року, а прийом документів тривав до 22 серпня. 

Дещо краща ситуація — з оновленням ВРП. Чинні члени ВРП всіляко намагалися уникнути перевірки з боку Етичної ради, але коли це не вдалося — 12 людей просто звільнилися за власним бажанням. Ще одного члена ВРП звільнили на підставі висновку Етичної ради. Тобто всього у ВРП утворилося 17 вакансій, що дозволяло на 80 % оновити її склад.

Зараз заповнено лише сім посад, але конкурси ще тривають.

Загалом, на думку експертів "Реанімаційного пакета реформ", виконання цієї рекомендації Єврокомісії перебуває в активній стадії та наближається до завершення.

Боротьба з корупцією

У цій сфері Україна повністю виконала лише одну частинку рекомендації ЄК: 19 липня 2022 року на посаду керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури призначено переможця конкурсу Олександра Клименка.

Конкурси на посаду очільників Національного антикорупційного бюро та Агентства з розшуку та менеджменту активів ще тривають.

А ось "посилення боротьби з корупцією, зокрема на високому рівні, шляхом активних та ефективних розслідувань, а також забезпечення належної динаміки судових справ та винесених вироків" (як це формулює Єврокомісія) — ще попереду. 

Це завдання є комплексним і залежить від цілої низки заходів. Наприклад, необхідно позбавити СБУ й НАЗК невластивих їм функцій: боротьба з економічними злочинами та надання пропозицій щодо накладання міжнародних санкцій відповідно.

Боротьба з відмиванням коштів та правоохоронна реформа

За першою частиною цією рекомендацією Україна одночасно пасе задніх та перебуває на передовій. 

Наша країна входить до топ-15 країн світу за виведенням капіталу (майже 11 млрд дол щорічно) і водночас є однією з країн-лідерів із відкриття інформації про кінцевих бенефіціарних власників (КБВ).

При цьому саме відкриття інформації про КБВ є однією з головних рекомендацій Групи з розробки фінансових заходів боротьби з відмиванням коштів (FATF).

Зараз одне з найважливіших завдань України — визначити державний орган, відповідальний за формування та реалізацію політики щодо бенефіціарної власності.

У тому ж блоці Єврокомісія чекає від України ухвалення комплексного стратегічного плану реформування правоохоронного сектора. 

Формально цю рекомендацію можна виконати найближчим часом відповідно до вже наявних напрацювань МВС (завершення реалізації Стратегії розвитку органів МВС до 2020 року), Міністерства юстиції (у межах розділу "Юстиція" Плану відновлення України) та Офісу генерального прокурора (проєкт Концепції реформи кримінальної юстиції до 2030 року).

Та реально є потреба оновити ці документи.

Під час повномасштабної російської агресії перед правоохоронним сектором України постали нові виклики, як-от притягнення до відповідальності осіб, винних у воєнних злочинах і злочині агресії. Зараз за цією класифікацією зареєстровано понад 32 тисячі кримінальних проваджень, а з деокупацією територій кількість цих проваджень лише зростає. 

Тому необхідні комплексні реформи у сферах військової та воєнної юстиції, а також громадського порядку.

Боротьба з впливом олігархів

Інша рекомендація Єврокомісії стосується конкретного нормативно-правового акта — ухваленого у вересні 2021 року закону про олігархів.

ЄК наголошує на необхідності належного впровадження цього законодавства відповідно до майбутнього висновку Венеційської комісії. Але цього висновку досі немає.

Також досі не запроваджений передбачений законом Реєстр олігархів.

З одного боку, це свідчить про проблеми з розробленням дієвої методики віднесення конкретної особи до олігархів. А з іншого — погіршення фінансового становища найбагатших громадян України внаслідок війни ускладнює використання терміну "олігарх".

Реформа медіаправа

До певної міри обмеження впливу олігархів стосується також наступна рекомендація Єврокомісії — ухвалення закону про медіа, який узгоджує законодавство України з Директивою ЄС про аудіовізуальні медіапослуги.

Значним прогресом у виконанні цієї рекомендації ЄК стало ухвалення нового закону про медіа у другому читанні 13 грудня. Зокрема, цей документ посилює повноваження медійного регулятора — Національної ради з питань телебачення і радіомовлення.

Але тепер наступним необхідним кроком буде ухвалення окремого закону про телерекламу. У ЄС цю сферу регулює Директива, тоді як в Україні — окреме законодавство.

Без нового закону про телерекламу навряд чи буде можна назвати рекомендацію ЄК щодо медіареформи виконаною повністю. 

Реформа законодавства щодо нацменшин

Рекомендація Єврокомісії щодо забезпечення прав національних меншин не є унікальною для України. Раніше відповідні законодавчі акти під час вступу до ЄС ухвалювали в Румунії, Болгарії та Хорватії.

Певна складність полягає в тому, що питання дотримання прав національних меншин і корінних народів забезпечується низкою законів і нормативних актів, а не одним документом.

Права меншин враховуються в освітній сфері, децентралізації, мовленні, культурі, залученні та управлінні, запобіганні дискримінації тощо. Але й саме рекомендація Єврокомісії сформульована доволі абстрактно.

Тому прогресом у виконанні цієї рекомендації ЄК можна вважати ухвалений 13 грудня в цілому закон "Про національні спільноти в Україні".

Загалом розроблення всього законодавства у сфері забезпечення прав меншин має відбуватися в комунікації з Європейською комісією та Радою Європи (Венеційська комісія).

Висновок. Де перебуває Україна?

Отже, наразі не завершено виконання жодної з рекомендацій Єврокомісії.

За більшістю пунктів воно залежить від ухвалення Верховною радою відповідних законопроєктів (частина вже ухвалена, але є питання щодо якості), а також від завершення конкурсів до антикорупційних і суддівських інституцій, як-от НАБУ, АРМА, ВРП, ВККС тощо.

І якщо до кінця 2022 року парламент потенційно здатний ухвалити більшу частину необхідного законодавства, то конкурсні процедури ще не завершаться. 

Утім, Єврокомісія зараз також не поспішає з підготовкою оцінки окремих рекомендацій або їхніх частин. Тож Україна в змозі вчасно завершити усі процедури.

Виконання цих семи рекомендацій, між тим, потрібно не лише для подальшої інтеграції України до ЄС.

Ці реформи самі собою мають визначить незалежність і стабільність державних інституцій на роки вперед, забезпечивши подальший демократичний розвиток України як правової держави — те, за що зараз українці борються на фронті у війні проти Росії.

Автори: Дмитро Кривошеєв, Ольга Лимар, Денис Давиденко,

Коаліція РПР

У публікації використані тези з аналітичного документа, написаного групою експертів. Повну версію аналізу виконання Україною рекомендацій Єврокомісії читайте в аналітичному документі, який підготувала Коаліція "Реанімаційний пакет реформ"