Почему Швейцария не дает согласия на передачу вооружений своего производства Украине?

Где именно прописана та трактовка нейтралитета, позволяющая продавать оружие Саудовской Аравии и не позволяющая – Украине?

Нынешняя позиция Берна вызвана целым рядом исторических случайностей.

И если разобраться, то может оказаться, что причиной нынешнего запрета передавать оружие Киеву является… давно умерший испанский диктатор Франсиско Франко.

Совсем другой нейтралитет

Швейцарский нейтралитет является очень сложным конструктом, который состоит из нескольких проблемных областей.

В Швейцарии нет ни специального закона "О нейтралитете", ни соответствующей статьи в конституции. Зато есть закон о порядке военно-технического сотрудничества с зарубежными странами, регулирующий экспорт военных материалов и товаров двойного назначения, о котором мы поговорим ниже. 

Это долгая история превращения нейтралитета из внутриполитической стратегии во внешнеполитическую доктрину.

Еще в XVII веке швейцарский нейтралитет был главным аргументом не в пользу курса на неучастие в войнах, а скорее наоборот – в пользу снабжения наемниками и товарами, связанными с войной, всех воюющих сторон в равной степени.

Кто какую ведет войну? Кто агрессор, кто жертва? Такие вопросы в то время не ставились.

В период после 1918 года, то есть после завершения Первой мировой, нейтралитет был скорее средством поддержки швейцарского ВПК, нежели препятствием для развития экспортной оружейной промышленности. 

Гаагские конвенции 1907 года, одним из инициаторов которых была Российская империя, устанавливали и закрепляли базовые принципы нейтрального курса.

Они запрещали экспорт и поставки воюющим сторонам военных материалов государственного производства — частный же сектор экономики Конвенции лишь обязывали относиться ко всем воюющим сторонам равным образом. И не более того!

Основная проблема, точнее, особенность, заключалась в том, что тогда война еще не была запрещена в качестве легитимного продолжения политики "иными средствами". Этот запрет был введен только после 1945 года.

Отсюда к чисто прагматическому отношению к вопросу поставок оружия была добавлена моральная составляющая, что всю ситуацию скорее еще более запутало, чем прояснило.

Легализм и морализм

Когда сегодня Швейцарию спрашивают, почему она не разрешает реэкспорт военных материалов в Украину, она отвечает как раз в духе легализма 1907 года: если реэкспорт вооружений в Россию запрещен, то тогда в ситуации войны этот запрет должен распространяться и на Украину.

Равное отношение, однако, как раз в духе 1907 года, означало бы как раз снабжение вооружениями всех сторон.

Но тут в действие вступает морализм 1945 года: война как таковая нелегитимна, а значит поставлять оружие или разрешать реэкспорт значило бы подкидывать дрова в топку мировой несправедливости.

Вопрос о том, что бывают войны справедливые, а бывают захватнические, в этом контексте не ставится. Нелегитимна любая война как таковая. И точка. 

В период Первой мировой войны легалистский подход к нейтралитету как комплексу международно-правовых норм позволял швейцарским предприятиям ВПК продавать, например, взрыватели с часовыми механизмами всем сторонам мирового конфликта.

Соответствующие ноу-хау и квалифицированные трудовые кадры имелись в Швейцарии, стране часов, в избытке.

И тогда Швейцария не рассматривала такой экспорт в качестве факта, противоречащего нейтралитету. После Первой мировой такой нейтралитет повлиял и на отношения со странами, проигравшими войну.

Версальский мирный договор запретил Германии и Австрии любое производство вооружений. Обойти это правило, в том числе, помогло и сотрудничество с Швейцарией.

По словам Петера Хуга, историка, специализирующегося на истории швейцарского ВПК, "реваншистские круги организовали незаконное перевооружение Германии и Австрии с опорой на Швейцарию и другие нейтральные государства. Сделать это было легко, потому что в то время в Швейцарии не существовало требований по лицензированию ни производства, ни экспорта вооружений".

В результате из Швейцарии поступали сложные военные технологии, в частности, лежащие в основе 20-мм скорострельных пушек.

Лишь в 1938 году правительство Швейцарии под давлением народа взяло на себя обязанность контролировать экспорт военных материалов. Но, по словам Петера Хуга, этот контроль оставался более чем вялым: "Военный департамент (так тогда называлось Минобороны), которому было поручено следить за выполнением требований в области лицензирования, работал тут более чем формально".

За время Второй мировой войны Швейцария экспортировала вооружений и боеприпасов на 10 млрд швейцарских франков.

В 1941 году это составило долю в 14% от общего объема промышленного экспорта страны.

В рамках Независимой комиссии экспертов по Второй мировой войне (она же "Комиссия Бержье") Петер Хуг установил, что 84% этого объема было поставлено Германии и ее союзникам и 8% — союзникам по Антанте / Антигитлеровской коалиции и прочим нейтралам. 

С учетом банковских и финансовых связей с Германией не удивительно, что в глобальном сообществе укрепился образ Швейцарии как страны, которая недобросовестно наживалась на мировой бойне.

С точки зрения права, однако, все это вполне соответствовало нейтральному курсу в его формулировке от 1907 года.

Однако после 1945 года к правовым аспектам добавились еще и моральные.

Война перестала считаться легитимным актом продвижения национальных интересов. Но как быть со справедливой оборонительной войной?

"Мы вовсе не мировые полицейские"

Став еще более сложным, вопрос нейтралитета был "купирован" двумя факторами: неприсоединением Швейцарии к ООН (точнее, Берн просто не пустили туда, считая попутчиком стран Оси) и возникновением биполярной системы противостояния демократического мира и мира коммунизма.

Что касается ООН, то как раз эта организация, легализовав вмешательство международного сообщества в Корее, на этот вопрос ответила четко: оборонительная справедливая война как акт самообороны легитимна.

Но Швейцария была вне ООН, и это обстоятельство прошло мимо ее. Страна все еще оставалась на легалистских позициях 1907 года.

В рамках же биполярной мировой системы Швейцария четко находилась на стороне демократических стран, это было ярко выраженное антикоммунистическое государство. 

Поэтому ее "грехи" времен Второй мировой быстро были задвинуты на второй и даже десятый план. А вот проблема военно-промышленного экспорта оставалась.

В мире, расколотом на два лагеря, военно-промышленный экспорт уже не мог более распределяться прямолинейно и равномерно.

В 1968 году в стране разразился крупный скандал, когда выяснилось, что оружейный завод Oerlikon-Bührle поставлял вооружения в зону гражданской войны в Биафре.

Была запущена народная законодательная инициатива, которая призывала тотально запретить экспорт вооружений из Швейцарии.

Несмотря на то, что народ ее отклонил, правительство все-таки осознало необходимость внесения изменений и дополнений в действующее военно-экспортное законодательство (Bundesgesetz über Kriegsmaterial / Федеральный закон о нормах и условиях поставок военных материалов и товаров двойного назначения).

Было решено, что в будущем продукцию швейцарского ВПК страна не будет экспортировать туда, где ведется война или где существует угроза ее развязывания. 

С тех пор Конфедерация далее разрешала поставки военных материалов только "безопасным" государствам, то есть тем, в отношении которых официальный Берн мог не опасаться давления со стороны других европейских государств.

Тем не менее политика нейтралитета продолжала служить основой для торговли оружием и в период холодной войны.

 "Мы вовсе не мировые полицейские", — указал высокопоставленный швейцарский дипломат Рудольф Биндшедлер в 1976 году.

Это означало, что Швейцария, оставаясь нейтральной, не имела права отказывать кому-либо в поставках военных материалов, даже если речь шла о поставках тяжелой воды, необходимой для производства оружейного плутония, тоталитарному режиму в Аргентине, который подозревали в желании создать собственную ядерную бомбу. 

А там, где действующие нормативные акты запрещали экспорт вооружений напрямую, швейцарские компании ВПК обходили их.

Например, предоставляя своим клиентам возможность подписывать лицензионные соглашения.

В частности, компания SIG поставляла военной диктатуре Чили не сами штурмовые винтовки StGw90, а чертежи и станки для их производства, зарабатывая на соответствующих лицензиях.

В Швейцарии по сей день ведутся споры о том, что подпадает под действие Федерального закона о нормах и условиях поставок военных материалов и товаров двойного назначения, а что нет.

Военные учебные самолеты Pilatus, например, не имеют никакого гражданского применения — для этого такие машины слишком дороги и негибки в своей компоновке. Однако когда в 1990-е годы Федеральный совет хотел распространить действие данного закона на эти самолеты, то парламент выступил против, не увидев никакой проблемы в том, что реально самолеты Pilatus могут быть переоборудованы, например, под легкие бомбардировщики. 

Эта норма была ужесточена лишь в 1996 году под давлением народной законодательной инициативы.

С тех пор экспортному контролю подлежали, в том числе, и "специальные военные товары" и товары двойного назначения, включая комбинезоны индивидуальной химзащиты, учебные самолеты и навигационные GPS-совместимые системы.

Прецедент Франко

С 2013 года швейцарское оружейное лобби громко жалуется на "невыгодные условия, в которых находится наш ВПК".

В 2016 году Федеральный совет (кабмин) значительно смягчил военно-экспортные нормы и практику, решив продолжать поставки вооружений Саудовской Аравии, даже несмотря на войну в Йемене.

Федеральный совет утверждал, что гражданская война — это "совсем другое", она, де, не может сравниваться с полноценным межгосударственным вооруженным конфликтом, пусть даже в ней и участвуют некие "зеленые человечки", похожие на граждан Саудовской Аравии.

Итак, будучи воюющей стороной, саудиты смогли и дальше приобретать военные материалы у Швейцарии, причем в 2022 году эти поставки достигли суммы в 120 млн швейцарских франков.

Однако за последнее десятилетие настроения в Европе стали меняться, пацифистская эйфория начала улетучиваться, а вопросы обеспечения безопасности снова стали набирать былую актуальность.

А потом в Европе началась первая с момента окончания Второй мировой войны наступательная конвенциональная агрессивная широкомасштабная война на фронте протяженностью около 1 400 км. Вся архитектура европейской безопасности оказалась разрушенной.

И перед Швейцарией снова возник вопрос сначала чисто военно-экспортного характера:

почему поставлять вооружения саудитам можно, а украинцам нельзя?

А потом сам собой актуализировался и вопрос цели, смысла и назначения швейцарского курса на нейтралитет. Потому что военный экспорт — это только один сегмент более широкой проблемы швейцарского нейтралитета. Документы образца 1907/1945 годов ответа на этот вопрос уже не давали.

А между тем Швейцария уже была в подобной ситуации – в 1946 году Федеральный совет полностью запретил экспорт военных материалов.

Дело в том, что в самом конце войны швейцарская оружейная компания Bührle активно поставляла франкистской Испании артиллерийские орудия. ООН назвала эти поставки "угрозой миру" и приняла решение о введении эмбарго на любые военные поставки режиму Франко.

Швейцария оказалась под мощным международным давлением.

Чтобы не "сердить" генерала односторонним запретом на экспорт вооружений Федеральный совет принял решение о полном запрете экспорта оружия вообще кому бы то ни было.

Как говорит Петер Хуг "такого рода падение на колени перед Франко пацифистами не было осознано в качестве такового и с тех пор они постоянно требуют аналогичного всеобщего запрета военных поставок, хотя в случае явной агрессивной войны, такой как эта, данный запрет был бы выгоден агрессору и ослаблял бы того, кто справедливо пользуется правом на самооборону на основе положений Устава ООН".

Автор: Давид Ойгстер, Swissinfo

Статья первоначально вышла на сайте Swissinfo и публикуется с редакционными сокращениями с разрешения правообладателя