У травні 2022 року, під час візиту до Києва президента Польщі Анджея Дуди, українська сторона висловила бажання поширити існуючу практику здійснення спільного контролю на всі пункти пропуску між двома країнами.

Переваги спільного контролю для сусідніх країн і мандрівників давно є загальновизнаним фактом. Це сприяє скороченню черг і тривалості перевірок, усуненню корупції (брати хабарі в присутності посадовців іншої держави суто технічно складніше), горизонтальній комунікації і взаємодії прикордонників і митників двох країн та уніфікації стандартів прикордонного та митного контролю України та ЄС.

Крім того, будівництво нових спільних пунктів пропуску  з одного боку кордону  дешевше і швидше, ніж традиційних двосторонніх пунктів пропуску. Більшість спільних пунктів пропуску були побудовані за європейські кошти, а проєкти будівництва узгоджувалися з донором проєкту та мали відповідати європейським вимогам.

Проте сьогодні, майже рік потому, ситуація зі спільним контролем на польській ділянці практично не зрушила з місця.

Головна причина такої розбіжності між словами і справами – в унікальності правової системи ЄС. Звичайний спільний контроль запроваджується на підставі  двосторонньої угоди країн-сусідів, однак у нашому випадку долучається третій гравець – Європейська комісія.

Для порівняння, на відміну від кордону з ЄС, незначний прогрес у цьому напрямку є на кордоні з Молдовою, де з 25 березня цього року запроваджено спільний контроль у пункті пропуску для залізничного сполучення "Серпневе 1 – Басараб’яска" на молдовській території. 

Що таке спільний контроль?

Спільний контроль означає, що прикордонники та митники двох сусідніх держав разом проводять перевірку осіб, транспортних засобів і товарів на території однієї держави, де створено спільний пункт пропуску, або спільно працюють на в’їзді у свої країни.

Спільні пункти пропуску Угринів, Грушів і Смільниця повністю розташовані на польській території, і там перебувають як польські, так і українські митники і прикордонники.

Незважаючи на те, що в сьогоденні ми постійно використовуємо термін "спільний контроль", в реальності цей термін законодавчо закріплено лише у двосторонній угоді з Молдовою.

Найбільш яскравий приклад організації спільного контролю застосовується у спільному пункті пропуску "Маяки – Паланка – Удобне", який було збудовано на території Молдови за кошти ЄС, де представники чотирьох контрольних органів знаходяться в єдиному модульному приміщенні, застосовується європейський принцип "єдиної зупинки", а паспорт та документи на товар і автомобіль рухаються "по конвеєру" від одного до іншого представника контролюючого органу. 

Водночас термін "спільний контроль" на сьогодні законодавчо неможливо застосувати на кордоні з державами-членами ЄС, тому що відповідно до Кодексу Шенгенських кордонів спільний контроль може бути лише між державами-членами Євросоюзу, а між членом ЄС, яким є, наприклад, Польща, і третьою країною, якою є Україна, може бути лише контроль у спільному пункті пропуску. Тому законодавчо застосувати цей термін Україна зможе, лише ставши членом Європейського Союзу.

Враховуючи ці обставини, у спільних пунктах пропуску на кордоні з ЄС здійснюється послідовна перевірка службовцями держави виїзду, а потім держави в’їзду.

Єдина причина, чому спільний контроль діє в кількох ПП на кордоні з Польщею – це те, що відповідна угода була підписана ще до вступу Варшави до ЄС і Шенгену.

Проте ця угода застаріла, а переговори про підписання нової, як і переговори про запровадження спільного контролю зі Словаччиною та Угорщиною, тривають вже по п’ять-сім років.

Внаслідок довгих і складних перемовин було розроблено проєкти угод про спільний контроль з Польщею, Словаччиною та Угорщиною.

Однак Європейська комісія їх ветує, оскільки вони не відповідають Шенгенському кодексу про кордони.

Натомість Україна не бажає повністю погоджуватися з вимогами Єврокомісії.

Київ занепокоєний тим, що такі кроки призведуть до недотримання (або навіть до порушення) вимог національного законодавства.

А ще - обидві сторони бояться, що спільний контроль відкриє в кордоні шпарину для правопорушників.

Шенгенський кодекс і Європейська комісія вимагають трактувати територію спільного пункту пропуску як територію Євросоюзу, де прикордонники і митники ЄС мають право затримати будь-якого мандрівника, а їхні українські колеги такого права не мають.

Україна проти, оскільки, по-перше, не може видавати своїх громадян, а по-друге, побоюється, що таким чином злочинці та правопорушники зможуть виїжджати в іншу країну.

Натомість Київ пропонує діяти в спільному пункті пропуску так, ніби контроль відбувається у звичайному режимі й кожна сторона застосовує обмеження відповідно до свого законодавства, незалежно від того, на чиїй території розташований пункт. При цьому робиться важливий виняток для громадян країн-сусідів і шукачів притулку.

Польща, Словаччина і Угорщина згодні на такий варіант, однак це категорично не влаштовує Європейську комісію.

Перепони – штучні

Виглядає так, що ситуація зайшла у глухий кут, вихід з якого можливий або через зміну основоположного для ЄС Шенгенського кодексу про кордони, або через визнання Україною вкрай нерівноправних умов.

Проте уважніший погляд на проблематику свідчить, що обидві сторони сповідують формальний підхід, а декларовані ними перепони є насправді штучними.

Європейська комісія вважає, що спільний контроль на запропонованих у проєктах трьох угод умовах створює загрозу безпеці країн-членів Шенгенської зони? Проте спільний контроль вже 15 років діє на українсько-польському кордоні. Так, він не відповідає формальним критеріям, але скільком злочинцям чи правопорушникам вдалося за цей час перетнути кордон у спільних українсько-польських ПП? І чи вдалося хоч одному?

До того ж спільний контроль є і в інших країнах-членах Шенгену. Спільні пункти пропуску працюють на угорсько-сербському кордоні, і там так само діє компромісний розподіл повноважень, який не повною мірою відповідає Кодексу. Чи став цей пункт пропуску воротами для втечі правопорушників від відповідальності?

Україна зі свого боку наполягає на повному паритеті повноважень, адже теж побоюється "ефекту шпарини".

Скидається на те, що ми не довіряємо системі правосуддя і діям наших партнерів з Європейського Союзу. Між тим взаємна довіра є основою міждержавних відносин у рамках ЄС, приєднатися до якого ми так прагнемо.

Ці побоювання виглядають ще менш обґрунтованими, якщо згадати, що багато людей, до яких є питання в українських правоохоронців, опинилися за кордоном без будь-якого спільного контролю. Яким чином утворився "батальйон Монако"?

Перепони на шляху до впровадження спільного контролю багато в чому є надуманими, а сам спільний контроль є важливим етапом руху України до членства в ЄС і суттєвим чинником вдосконалення роботи західного кордону України, який після початку російського вторгнення став справжньою "дорогою життя" для України.

Україна та ЄС мають проявити політичну волю, щоб знайти компроміс, який дозволить почати практичне запровадження спільного контролю. Однак обидві сторони мають бути готові чимось поступитися у цих переговорах.

Автори: 

Ірина Сушко, Павло Кравчук, аналітичний центр "Європа без бар’єрів",

Микола Погиба, експерт з питань управління кордоном