Україна, особливо на рівні державної влади, пройшла непростий шлях відносин з Радою Європи.

Ми стали членом цієї організації ще у 1995 році. Тоді ЄС був нескінченно далеким об’єднанням держав Західної Європи, тож співпраця за лінією Страсбурга була чи не єдиним напрямком євроінтеграції України. 

У "нульових" роках та за часів Януковича Рада Європи набула функцій такого собі "наглядача за демократією". Звідси Київ критикували на порушення та недотримання демократичних стандартів, зі Страсбурга ставали на захист опозиції тощо. Після початку агресії РФ у 2014 році сприйняття Страсбурга постійно змінювалося. Політикам вдавалося витискати рішення про російські злочини в Криму та на Донбасі, але це було непросто.

А у 2019 році – "прорвало". Парламентська асамблея (ПАРЄ) та Комітет міністрів (КМРЄ), два головних політичних органи Ради Європи, після російського шантажу зняли з РФ санкції, ганебно "пробачивши" їй усі невиконані зобов’язання. Але у 2022-му все знову виправилося: РЄ стала першою міжнародною організацією, що вигнала Росію.

Увесь цей час, попри усі карколомні зміни, у Раді Європи була інституція, що мала непохитну повагу в Україні. Це – Венеційська комісія (ВК), експертний орган, який аналізує закони і дає державам-членам РЄ незалежні поради. Вона не раз допомагала Україні просувати реформи, і донедавна до її рішень була довіра, навіть коли вони не подобалися.

За останній рік "Венеційка" серйозно пошкодила цей імідж. А минулими вихідними доклала зусиль, щоби зруйнувати його, коли опублікувала три рішення, одне з яких (щодо закону про олігархів) викликає запитання до ВК, а друге (щодо закону про нацменшини) є неприховано упередженим щодо України та маніпулятивним.

Навряд чи рішення ВК було "написане у Москві", але точно викликало там захват.

По-перше, "Венеційка" вщент (і часто на надуманих підставах) розкритикувала закон про меншини, ухвалений парламентом торік.

По-друге, Комісія продемонструвала повну неадекватність у розумінні подій в Україні. Російську агресію з ознаками геноциду у висновку назвали тимчасовою "надзвичайною ситуацією", і він передбачає, що після війни російський мовний та культурний вплив в Україні має бути відновлений у повному обсязі.

Україна точно не буде виконувати такі абсурдні рекомендації. За будь-якої влади. Хай що стоятиме на кону. Та й подальші поради Комісії сприйматимуться зі скепсисом. Якщо тільки вона не знайде сили та мудрість, щоб якнайшвидше докорінно переглянути своє ганебне рішення.

Водночас можна з певністю передбачати: для друзів Росії це рішення ВК стане інструментом якраз для того, щоб зупиняти рух України до членства в ЄС.

Чому така висока вага закону про меншини

Перш за все, варто підкреслити, що на своїй червневій сесії Європейська комісія "За демократію через право", більше відома як Венеційська комісія, ухвалила одразу три висновки щодо України.

Один з них стосується закону про деолігархізацію (ухвалений ще у 2021 році), другий – законопроєкту про процедуру конкурсного відбору суддів КСУ (не ухвалений, на розгляді ВР) і третій аналізує закон "Про національні меншини (спільноти) України (ухвалений у грудні 2022 року).

Усі три, кожен своєю мірою, є вирішальними не тільки для реформ, яких вони стосуються, а й для подальшого руху України до ЄС. Річ у тім, що ці три напрямки реформ увійшли до переліку з семи критеріїв, за виконання яких мають розпочатися офіційні переговори про вступ України до Європейського Союзу.

Єврокомісія ще торік визначила, що в оцінці українського прогресу ключову вагу матиме висновок Венеційської комісії. Бо потрібен був незалежний орган з безсумнівним (на той момент) авторитетом, який би дав висновок про якість реформ, проведених Києвом, і "Венеційка" природно найкраще підходила на цю роль.

Відразу, до слова, були очікування, що "меншинний" критерій стане одним з найпроблемніших. Він був доданий до цього списку на вимогу Угорщини.

Утім, попередні рішення "Венеційки", хоч і були дещо консервативними, але давали підстави для оптимізму. Так, у 2017 році, аналізуючи закон про освіту, який спричинив українсько-угорську кризу, ВК погодилася з тим, що Україна може лишити його незмінним, а натомість "використати гнучкість" для вищої гарантії прав угорців – і Україна це зробила. А у 2020 році в аналогічному законі Латвії ВК погодилася, що вплив РФ можна долати, якщо закон надає офіційним мовам Євросоюзу більше прав, ніж російській мові (саме такий підхід взяла на озброєння Україна).

На тлі цих обережно-позитивних очікувань висновок Венеційської комісії відверто шокував.

Геноцидальна війна – не привід боротися з впливом окупантів

Зазвичай "Венеційка" намагається формувати свої висновки збалансовано, підкреслюючи і переваги, і недоліки законів, які аналізує.

Але бувають і винятки – це закони, які ВК нищівно критикує. Україна стикалася з таким не раз, і, треба визнати, досі усі випадки такої нищівної критики відповідали позиції українських експертів та аналітичних центрів.

У цьому сенсі підкреслено критичний висновок щодо закону про нацменшини є унікальним, адже українська експертна спільнота, на відміну від ВК, оцінює цей рамковий закон позитивно.

На змістовних проблемах з критикою від "Венеційки" варто зупинитися окремо, але спершу про ще важливішу розбіжність – світоглядну. Колегіальний експертний орган Ради Європи у своєму висновку взявся доводити українцям, що російська меншина потребує такого ж чи навіть більшого захисту, ніж, скажімо, польська чи угорська. Адже, як нагадує ВК на початку свого висновку, в Конституції України 1996 року є згадка про захист російської мови.

Найбільш шокує нерозуміння того, яке значення має для українців війна проти російської агресії.

Наскрізна думка висновку така: це все "тимчасова ситуація", вона не має і не може мати впливу на інші сфери суспільних відносин, такі як права меншин, чи то підтримка українськомовного культурного простору.

Ось дуже наочний приклад.

Ст. 5 ухваленого "меншинного" закону містить таку норму: "При реалізації та/або захисті прав і свобод осіб, які належать до національних меншин (спільнот), забороняється популяризація або пропаганда держави-терориста (держави-агресора) та її органів, російського нацистського тоталітарного режиму, символіки воєнного вторгнення російського нацистського тоталітарного режиму в Україну, представників органів влади держави-терориста (держави-агресора) та їхніх дій, що створюють позитивний образ держави-терориста (держави-агресора), виправдовують чи визнають правомірною збройну агресію Російської Федерації як держави-терориста проти України, окупацію території України".

Здавалося б, цілком природне і навіть необхідне обмеження, яке при ухваленні у Верховній раді взагалі не викликало заперечень.

Однак "Венеційка" наполягає, що його необхідно виключити (!!!) із закону, бо в законодавстві щодо меншин не має бути місця таким "тимчасовим" подіям, як війна. Багаторазові пояснення офіційного Києва та неурядових гравців про те, що РФ дев'ять років тому розпочала цю війну саме під фальшивим приводом "захисту своєї меншини", не видалися достатніми.

Тож до висновку ВК увійшло таке:

"Стаття, що стосується "популяризації та пропаганди терористичної держави (держави-агресора)" зосереджується на конкретній ситуації (в контексті нинішньої російської агресії проти України" і, як правило, має з'являтися не в загальному законі про меншини, а в кримінальному законодавстві. Венеційська комісія рекомендує розглянути можливість вилучення цього положення до іншого, більш відповідного законодавчого акта, можливо, до спеціального законодавства, що застосовується до нинішньої надзвичайної ситуації".

Отже, це і не війна насправді, а лише "нинішня надзвичайна ситуація"! Тимчасова річ, вплив якої, на думку, ВК, завершиться разом із завершенням російської агресії. І байдуже, що РФ публічно ставить за мету знищення української ідентичності – у Венеції все одно не розуміють, чому це питання є наріжним і не тільки може, а й має відігравати визначальну роль у меншинному законодавстві.

У двох десятках сторінок висновку ВК не раз непрямо або побіжно стає на захист російської мови та меншини – як правило, під приводом того, що українське законодавство передбачає різні норми для офіційних мов ЄС (і меншин, для яких ці мови є рідними) та до мов, що не є такими (включно з російською).

Примітно, що ВК визнала: вона знає про споконвічні багаторазові намагання росіян викорінити українську мову та культуру як таку – але і це не вважає підставою для такого обмеження. "Історичні утиски української мови можуть бути підставою для заходів з її просування, але не виправдовують обмеження інших мов, включно з російською", – каже рішення ВК.

Та найбільше вражає, що три роки тому, у висновку для іншої держави-сусідки РФ – Латвії, "Венеційка" погодилася на припустимість ідентичного обмеження російської мови (та, відповідно, російськомовної меншини) як тієї, що не має статусу офіційної мови ЄС.

Однак для України цю можливість Венеційська комісія відкинула.

Пояснення звучить парадоксально.

По-перше, ВК вважає, що у чинних членів ЄС є більше інструментів для обмеження російської меншини, аніж їх має Україна, яка зазнала військової агресії РФ. Ні, не жарт, саме так дослівно записано в параграфі 41 висновку.

"Хоч Україна і отримала статус кандидата на вступ до ЄС, цей аргумент для неї залишається актуальним", – каже рішення ВК, але дає Україні "право" ввести тимчасові обмеження для меншини держави-агресора... лише до моменту завершення війни. "Через брутальну агресію Російської Федерації проти України було б виправдано передбачити перехідний період під час воєнного стану, коли російській мові не надавався би привілейований статус", – йдеться у документі. Відразу після завершення війни (яку, нагадаємо, ВК вважає лише тимчасовою "надзвичайною ситуацією"), російська має повернути "привілейований статус в Україні", вважає орган Ради Європи.

Якщо ви, читаючи це, не можете повірити власним очам – не дивуйтеся, це нормальна реакція. Автор цих рядків мав точно ті самі емоції. Але все це справді є у висновку.

Свою логіку ВК, зокрема, засновує на згадці про російську мову у ст. 10 Конституції (там йдеться про "вільний розвиток, використання і захист російської, інших мов національних меншин"). Напевно, це буде ще одним аргументом викорінити після завершення воєнного стану цю згадку, яку додали до основного закону 1996 року за наполяганням комуністів.

Але даруйте, чим можна пояснити очевидно упереджене ставлення ВК, коли в п. 41, процитованому вище, Комісія ґрунтує свою критику на українській Конституції, але у попередньому п. 40 – відмовляється брати до уваги рішення Конституційного суду України про те, що особливий статус мов ЄС не порушує Конституцію, оскільки вступ до ЄС та інтеграція у європейський простір є конституційною метою України...

І, на жаль, це далеко не єдина причина ставити під сумнів неупередженість та професійність висновку ВК.

Висновок проти європейського майбутнього 

Складно сказати, що стало визначальним у такій тональності рішення цього органу щодо України.

Чи мав вирішальну роль склад групи доповідачів, де лише одна експертка походить з держави, де контекст російської агресії є більш-менш зрозумілим для суспільства, а саме з Чехії. Три інших члени ВК, що готували висновок, є представниками Швейцарії (держави, де є три офіційні мови; держави, яка забороняє навіть реекспорт своєї зброї для ЗСУ), Бельгії (держави, що була створена не за національним принципом і має дві офіційні мови), а також Мексики (тут, напевно, найкраще розуміють контекст російської геноцидальної війни).

Але врешті-решт це не має юридичного значення, бо фінальне рішення ВК було затверджене всім складом Комісії, куди входять науковці та знані експерти з усіх куточків Європи. І радше має йтися про проблему, на якій ЄвроПравда вже наголошувала: що в європейських експертних та наукових колах багато хто досі живе російськими міфами та наративами про Україну.

Та повернімося до висновку ВК, який побудований доволі дивно і незвично як для цього органу.

Питання навіть не в тому, що деякі "проблеми" українського закону є украй дискусійними.

Наприклад, однією з ключових претензій власне до закону про права меншин ВК називає те, що цей закон доручає уряду розробку правил комунікації державних органів мовами меншин із громадянами, які цього бажають. ВК наполягає, що ці правила має розробити не уряд, а парламент, і прописати в законі. Хоча це руйнує ідею рамкового закону і створює негнучку систему, яка буде не здатна реагувати на потреби громадян. Що цікаво, тут висновок також суперечить сам собі, бо в іншому параграфі хибно стверджує, ніби український закон взагалі забороняє держслужбовцям спілкуватися з громадянином його мовою – а це неправда.

Важливо також, що "Венеційка", розпочавши свій висновок стандартною (та обов’язковою) фразою про те, що вона аналізує лише закон про нацменшини – в тексті робить протилежне.

Переважна більшість зауважень ВК стосується норм, які відсутні в аналізованому законі – їх ВК дописала у свій висновок на базі інших, суміжних законів у цій сфері, як-от закону "Про освіту" та закону "Про забезпечення функціонування української мови як державної". Зазвичай "Венеційка" так не робить, але тут вирішила змінити підхід.

Це особливо дивує, зважаючи на те, що у Комісії чудово знали: висновок щодо "меншинного" закону є одним з визначальних для відкриття переговорів про вступ України до ЄС. Але попри це, вирішили "накачати" аналіз рамкового законодавства своїми вимогами до інших актів.

Деякі з цих вимог є більше ніж абсурдними, і не лише у часи війни. Достатньо лише розуміти український контекст. Наприклад, ВК наполягає, що вивіски, дорожні знаки, оголошення тощо у місцях, де представники меншини становлять абсолютну більшість, взагалі не мають дублюватися державною мовою, лише мовою меншини.

Ні, це не перебільшення, це майже дослівний переказ п. 54 висновку. Абсолютний нонсенс, адже сучасна українська держава, після того як пережила російську агресію під проводом "захисту меншин", за жодних обставин не дозволить створення таких "гетто", де україномовні будуть почуватися немов за кордоном. Але це тепер перетворилося на "вимогу", адже без виконання цього абсурдного пункту до України лунатимуть зауваження у тому, що вона не виконала критерій для початку переговорів про вступ до Євросоюзу!

Причому найбільші проблеми для України створить одне речення з висновку.

Воно не просто нетипове, а безпрецедентне для ВК.

Зазвичай Комісія після багатосторінкового опису свого аналізу закону наводить вичерпний перелік рекомендацій, виконання яких означає, що держава врахувала думку цього експертного органу. Однак у кінці свого висновку про меншини, звично навівши перелік з семи рекомендацій, "Венеційка" додала речення, яке авторові цих рядків ніколи не доводилося бачити у рішеннях цього органу.

Це речення звучить так: "решту рекомендацій" ви знайдете в тексті висновку. На практиці це означає, що кількість "рекомендацій" зростає з семи до багатьох десятків, що викладені на більше ніж 20 сторінках. Включаючи абсурдні і абсолютно виключені наполягання ВК на потребі створення зон без української мови навіть на дорожніх покажчиках.

Отже, підіб'ємо підсумок.

Це рішення "Венеційки" – ганебне до нескінченності. У деяких елементах воно вимагає від України поступитися частинками своєї державності. Воно не просто не враховує, а показово ігнорує контекст російської війни. Воно не враховує той очевидний факт, що російська агресія, що мала на меті винищити українськість як таку, не може не мати наслідків навіть після завершення бойових дій.

А отже, хоч це рішення і містить низку важливих, коректних, потрібних рекомендацій (як-от щодо потреби дозволити/спростити передвиборчу агітацію мовами меншин) – але в цілому воно залишиться не виконаним Україною.

А ще це рішення вбиває авторитет Венеційської комісії. Після ТАКОГО її документи стає складно сприймати всерйоз.

Це серйозна проблема, яку Раді Європи ще треба усвідомити. І лишається сподіватися, що їй стане сміливості виправити цю свою кричущу помилку.

Автор: Сергій Сидоренко,

редактор "Європейської правди"