Израильская модель с украинским акцентом: какими могут быть "гарантии" безопасности США
Під час саміту НАТО у Вільнюсі лідери країн "Групи семи" (G7) оголосили спільну декларацію щодо майбутніх безпекових зобов’язань для України, серед яких – передача новітньої зброї, підготовка українських військових та обмін розвідданими. Мета цих зобов’язань – посилити спроможність України до самозахисту від російських атак, допоки вона не стане членом НАТО.
Декларація відкрита для українських партнерів поза сімкою та вже 12 додаткових країн висловили згоду доєднатися до ініціативи.
Однак узгодження самих зобов’язань ще попереду.
Найближчим часом Україна та партнери намагатимуться дійти згоди щодо складних політичних та правових питань на шляху до формулювання ефективних зобов’язань, в тому числі визначити форму та зміст відповідних двосторонніх угод. 3 серпня почалися перемовини про це з США.
Юридичний "дизайн" таких угод буде одним із важливих факторів ефективності та стійкості безпекових зобов’язань.
Цей текст пояснює, чому є ризики, що безпекові зобов'язання можуть лишитися на рівні політичних угод, а також порівнює українську рамкову декларацію з попередніми очікуваннями та з параметрами аналогічних безпекових відносин Сполучених Штатів Америки з Ізраїлем та Тайванем, які часто наводять як приклад безпекових угод для України.
Більше ніяких "Будапештських меморандумів"
Запити України до партнерів щодо надання довгострокових та юридично обов’язкових безпекових гарантій лунають від минулого року. У вересні українські пропозиції були викладені у документі, що отримав назву "Київський безпековий договір" або Kyiv Security Compact.
Вже тоді звучало, що нові безпекові домовленості мають стати антиподом Будапештського меморандуму 1994 року, за яким Україна відмовилася від свого ядерного арсеналу — третього за розміром у світі на той час — та погодилася приєднатися до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї як без’ядерна держава.
Натомість США, Британія та Росія надали Україні відносно слабкі безпекові зобов’язання, пообіцявши, зокрема, "поважати незалежність і суверенітет та існуючі кордони України", а також проводити консультації, якщо якась зі сторін порушить меморандум.
Як стверджує колишній посол США в Україні Стівен Пайфер, під час переговорів 1994 року американські представники також запевняли українців, що у разі вторгнення РФ Сполучені Штати мають намір "проявити сильний інтерес та відповісти", але тоді чітку форму та обсяг такої відповіді не проговорювали, тож у документі посилання на неї відсутнє.
Понад те, Будапештський меморандум розроблений з навмисною невизначеністю і розбіжністю в його мовних версіях: у той час як англійський документ каже про "безпекові запевнення", в українській та російській версіях його замінили на сильніший термін "гарантії безпеки" (усі три версії є автентичними). Невизначеність меморандуму викликала бурхливі дискусії щодо його правової чи політичної природи.
І хоча у 2014, а потім у 2022 році документ все одно мав певну користь для адвокації підтримки України, передбачені безпекові зобов’язання були занадто слабкими для того, аби запобігти російській агресії.
Як наслідок, Будапештський меморандум став в Україні синонімом нікчемного папірця, а слово "запевнення" у контексті безпеки викликає відразу. "Київський безпековий договір" віддзеркалює цей досвід: у ньому Україна запитує про "юридично обов’язкові гарантії безпеки", називаючи Будапештський меморандум "нікчемним".
Декларація G7 є першим кроком до задоволення українських очікувань.
По-перше, тепер йдеться про можливі довгострокові формальні угоди між Україною та її партнерами, що підвищить шанс на їхнє належне виконання.
По-друге, надійність та правдоподібність безпекових зобов’язань партнерів може сприяти розбиттю надій Кремля на перемогу РФ у довгостроковій перспективі через неготовність партнерів підтримувати Київ довго.
По-третє, ці безпекові зобов’язання мають передбачати реальні, практичні та довгострокові дії Заходу для посилення здатності України до самооборони, які будуть важливим фактором для поліпшення безпекового середовища України, що в свою чергу сприятиме її привабливості для бізнесу та інвестицій та поверненню українців, що виїхали під час війни – а це важливо для успішної відбудови України.
Що пообіцяла Україні "сімка"?
Безпекові зобов’язання, про які йдеться в декларації G7, є відмінними від положень договорів про взаємну оборону, які можуть передбачати допомогу аж до застосування союзницьких збройних сил (найвідомішим є Вашингтонський договір НАТО із відомою 5-ю статтею).
Натомість декларація G7 передбачає, що Україна та її безпекові партнери узгодять "конкретні двосторонні довгострокові зобов’язання та домовленості", мета яких – допомогти Києву посилити свою спроможність для самооборони на роки вперед. Серед потенційних зобов’язань – передача новітніх видів озброєння, розвиток українського ВПК, підтримка в кіберпросторі та надання розвідданих, а також економічна допомога для підтримки "української економічної стабільності та стійкості, у тому числі через зусилля з реконструкції та відновлення"
Але чи готові українські партнери формалізувати ці сильні безпекові зобов’язання до закінчення гарячої фази війни?
Текст заяви G7 досить однозначно посилається на те, що безпекові зобов’язання стосуватимуться і нинішньої війни та продовжать діяти після неї.
В обмін на цю безпекову підтримку західних партнерів Україна пообіцяла продовжувати реформи в судовій, правоохоронній та антикорупційній сферах та сприяти безпеці партнерів і заходам підзвітності щодо використання партнерської допомоги.
Чи це те, про що просила Україна?
Частково, але не повною мірою. Навіть рамкова політична угода, відображена в заяві G7, не досягла максимуму того, про що просила України в "Київському безпековому договорі". Адже у ньому йшлося про підписання багатостороннього стратегічного документа з ключовими партнерами, який би кодифікував "гарантії безпеки", які потім мали би бути деталізовані на двосторонньому рівні з окремими "гарантами".
Декларація G7 цим очікуванням не відповідає.
Вона наповнена загальним фразами з метою "негайно" розпочати перемовини, але немає ясності, яким буде результат цих перемовин з кожною країною. Також декларація не була підписана, а лишилася на рівні політичної заяви від імені "лідерів G7"; тож не виключене бажання деяких лідерів обмежити кількість і силу обіцянок на цьому етапі.
І на додаток, у документі взагалі відсутнє слово "гарантії", яке, утім, досі використовує Київ.
Як Ізраїль чи як Тайвань?
Отже, якість безпекових зобов’язань для України залежатиме від форми та змісту двосторонніх угод (не можна виключати, що з кимось із партнерів за межами G7 домовленості будуть і багатосторонніми).
Раніше не раз лунала думка, що прикладом для домовленостей з Україною може бути безпекова співпраця між США та Ізраїлем, про що прямо зазначали і президент США Байден, і один з авторів української пропозиції, колишній генеральний секретар НАТО Андерс Фог Расмуссен.
У випадку Ізраїля США декларують непохитне зобов'язання підтримувати так звану якісну військову перевагу Ізраїлю над арміями сусідів, що означає "технологічну та тактичну перевагу для стримування та, якщо треба, подолання кількісно переважаючих сил супротивника". Для досягнення цього Ізраїль покладається на "краще обладнання та тренування, аби компенсувати менший розмір території та населення, ніж у більшості його потенційних супротивників".
Цей стандарт визначено в американському законодавстві, яке вимагає від президента США регулярної оцінки якісної військової переваги Ізраїлю.
Однак важливо розуміти, що безпекове середовище Ізраїлю відрізняється від українського. Достатньо згадати, що потенційні супротивники Ізраїлю не мають ядерної зброї, як Росія.
Зважаючи на це, деякі експерти пропонують альтернативний стандарт "якісного стримувального балансу", визначаючи його як "урівнювання з перевагами Росії на полі бою або компенсування таких переваг через комбінацію кращої техніки, підготовки та розвідданих, а також публічно-приватних рішень на кшталт співпраці з західними технологічними компаніями".
Утім, цей підхід – звісно, у разі, якщо він буде обраний та втілений, – додасть до безпекової підтримки України певні елементи тайванського варіанта.
Так, закон США щодо відносин із Тайванем мав на меті кодифікувати американську військову підтримку Тайбея, який також має супротивника з ядерною зброєю – Китай. Цей закон був ухвалений Конгресом ще у 1979 році, коли комуністичний Китай вже був ядерною державою, і у Вашингтоні мали це врахувати.
Тобто ціллю є задоволення потреб Тайваню в самообороні без вимоги встановлення якісної військової переваги. Однак у випадку Тайваню важливим стримувальним фактором для Китаю довгий час була також політика так званої "стратегічної невизначеності" щодо залучення американської армії до захисту Тайваню, а останнім часом президент США прямо заявляє про можливість захисту острова. Щодо України подібних заяв не лунає.
Тож Києву та партнерам буде необхідно підібрати оптимальний критерій, який відповідатиме вимогам та реаліям безпекового середовища саме України.
Безпека, але не гарантії
Хай якими будуть обрані критерії підтримки, не можна виключати труднощів у переговорах України з ключовими партнерами щодо термінології та природи безпекових зобов’язань.
Президент Зеленський та представники влади систематично використовують термін "гарантії безпеки", але від лідерів "сімки" його ніколи не звучало. Декларація G7 використовує більш нейтральне формулювання "безпекові зобов’язання та домовленості".
Слово "гарантії" іноді звучить від світових лідерів у контексті міжнародної безпеки, наприклад, коли йдеться про НАТО (хоча навіть Вашингтонський договір Альянсу не містить слова "гарантії" у своєму тексті). Але його вживання в угоді щодо України малоймовірне.
Показова нещодавня історія: два роки тому у відповідь на запит Ірану щодо "гарантій" виконання потенційної нової угоди щодо іранської ядерної програми представники США зазначили:
"Немає такого поняття, як гарантії; це не в природі дипломатії".
Тому оптимальним досяжним формулюванням є термін на кшталт "безпекові зобов’язання". Більш важливим є визначення і деталізація терміну в угоді, ніж його формальна назва. Навіть якби англійська версія Будапештського меморандуму містила слово "гарантії", це не мало би суттєвого впливу на його ефективність, оскільки сам зміст зобов'язань був слабким. Отже, якщо зміст цих зобов’язань партнерів буде чітко визначений і прийнятний для України, то й нейтральна назва "зобов'язання" буде прийнятною.
Набагато складнішим є питання про те, чи буде ця потенційна "безпекова угода" юридично чи лише політично обов’язковою.
Правова, політична чи невизначена?
України послідовно наполягає на оформленні відповідних зобов’язань у формі договору, обов’язкового до виконання відповідно до міжнародного права.
Варто зауважити, що у міжнародній правовій системі немає централізованого механізму примусового виконання угод, тому і юридично обов’язкові міжнародні договори, і політичні домовленості часто мають схожі неформальні механізми виконання (включно з бажанням держав отримувати взаємне виконання угоди з іншої сторони, уникнення репутаційних ризиків та "відплати" або контрзаходів з іншої сторони).
Треба підкреслити, що попри це, навіть політичні угоди мають важливе значення, оскільки містять обіцянки держав. Для держав Заходу їхнє дотримання є важливим для репутації та сили їхніх майбутніх обіцянок, серед іншого, для побудови ефективних партнерств.
Однак юридично обов’язкові угоди створюють більш надійні зобов'язання, а їхнє порушення веде до більших політичних втрат для порушника. А якщо держава не може надати юридично обов’язкові зобов’язання і погоджується лише на політичну угоду (наприклад, через слабку підтримку для ратифікації в парламенті), то її намір виконувати цю домовленість у майбутньому є набагато більш невизначеним.
Іноді держави обирають третій підхід: невизначеність. Тобто навмисно формулюють текст угоди таким чином, аби допустити можливість її тлумачення і як юридично обов’язкового договору, і як політичної домовленості. Будапештський меморандум є прикладом такої невизначеності в угодах, через що для України цей підхід має негативне забарвлення.
Однак головним недоліком "Будапешта" насамперед були слабкі зобов’язання, передбачені у ньому, а не його форма.
Натомість світ знає приклад, коли навіть відносно "невизначені" угоди, які тяжіють до політичних зобов'язань, ефективно спрацювали.
Прикладом угоди без чіткого зазначення її природи в тексті є Меморандум про взаєморозуміння щодо безпекової допомоги між США та Ізраїлем 2016 року. У ньому США пообіцяли надати Ізраїлю 38 мільярдів доларів військової допомоги протягом 10 років (за умови здійснення асигнувань коштів Конгресом), аби забезпечити його самооборону та якісну військову перевагу над арміями сусідів.
Цей меморандум за його формулюваннями та багатьма ознаками схожий на політичні домовленості. Але хоча з моменту його підписання змінилися два президенти США, цей меморандум успішно виконується, маючи двопартійну підтримку в Конгресі щодо відповідних асигнувань. Натомість без такої підтримки навіть юридично обов’язкову угоду можна було розірвати чи порушити.
Тому для підвищення надійності і договорів, і політичних угод важливою є співпраця законодавчої та виконавчої гілок влади партнерів та, в ідеалі, отримання згоди на допомогу України від обох. Навіть юридично обов'язковий договір без ратифікації парламентом матиме менші шанси на успіх, оскільки асигнування коштів насамперед залежить від парламентів.
Першим способом є ратифікація майбутніх безпекових угод України в парламентах партнерів, що може зробити їх частиною внутрішнього законодавства держав-партнерів.
У США згода парламенту може здійснюватися або за процедурою надання згоди на ратифікацію договорів (якщо дві третини присутніх сенаторів проголосують за), або через ухвалення відповідного закону щодо погодження угоди більшістю в обох палатами Конгресу. Обидва варіанти є рідкісними в сучасній американській практиці, і президенти США часто віддають перевагу юридично обов'язковим або політичним угодам без необхідності суттєвого залучення Конгресу (серед іншого, через політичну поляризацію в країні).
Другим способом забезпечення участі парламентів, хоча і менш бажаним, може бути угода, подібна за формою до меморандуму між США і Ізраїлем, із кодифікацією у окремому законі підходу до підтримки України, як це зробив Конгрес США у випадку Ізраїля та Тайваню (у випадку Тайваню таке законодавче закріплення відбулося без двосторонньої угоди).
Отже, незалежно від підходу, важливою буде продуктивна співпраця між законодавчими та виконавчими гілками влади партнерів, щоб максимізувати довіру до угод і збільшити шанси на їхнє бажане виконання.
Автор: Михайло Солдатенко,
дослідник Гарвардського університету, викладач Києво-Могилянської академії, юрист-міжнародник
Початковий англомовний варіант статті автора був опублікований у виданні Lawfare