Четыре новые концепции расширения ЕС: подходят ли они Украине

Вже незабаром Україна дізнається, чи погоджуються в ЄС на відкриття переговорів про вступ.

Попередні експертні очікування з цього питання цілком позитивні. Проте одночасно серед експертів і політиків активно дискутується питання послідовності заходів і кінцевої мети інтеграції України (а разом і інших кандидатів на вступ) до ЄС.

Більшість погоджується з тим, що модель "класичного приєднання" вже вичерпала свій потенціал. За цією моделлю країна-кандидат повинна відповідати Копенгагенським критеріям і вести переговори по більш ніж трьом десяткам розділам переговорів про вступ із впровадженням положень спільного законодавства ЄС.

Але фактично в останні роки ЄС більше вдавав, що веде переговори про вступ із такими країнами-кандидатами, як Сербія та Чорногорія, які, своєю чергою, лише вдавали, що проводять необхідні реформи.

Підтримання цієї фікції завдавало колосальної шкоди авторитету та довірі до процесу вступу та посилювало позиції скептиків щодо неготовності країн-кандидатів вступити до ЄС.

Тому як альтернативу було розроблено кілька концепцій послідовності та поступу на шляху країн-кандидатів до вступу до ЄС.

Серед них – концепція прискореного приєднання, концепція поетапного приєднання, концепція Європейської політичної спільноти, а також концепція чотирьох кіл членства.

Спробуємо розглянути їх, проаналізувавши, наскільки вони підходять для України.

"Приєднання через війну"

Найбільш простим і вигідним для нашої країни є підхід прискореного приєднання (fast-track accession або accession through war).

Він передбачає більш сприятливе ставлення ЄС до заявки на членство, виходячи з того, що держава-заявник веде пряму боротьбу за захист спільних європейських цінностей, визначених у статтях 2 і 21 Договору про ЄС.

Автори та прибічники цього підходу вважають, що якщо Україна веде відкриту війну з агресором, маючи на меті не лише захистити свій суверенітет і територіальну цілісність, а й убезпечити від руйнування спільні європейські цінності, то Україна мала б розраховувати на масштабну політичну, економічну, безпекову і гуманітарну підтримку з боку ЄС та його держав-членів.

"Приєднання через війну" могло б означати прискорення здобуття повноправного членства, або відтермінування певних стадій інтеграції (найбільш тривалих чи ресурсомістких) до сприятливіших часів.

Прибічники цієї концепції визнають, що в Україні має встановитися мир, перш ніж вона остаточно зможе вступити до ЄС.

Але, продовжують вони, ЄС має надати Україні швидку можливість для початку переговорів на знак солідарності з Україною і як сигнал Росії.

Наприклад, колишня єврокомісарка Сесілія Мальмстрьом переконує в тому, що слід якнайшвидше дати старт процесу переговорів про вступ України в ЄС.

Хоча й важко визначити, скільки часу займуть ці переговори, Україна мала б якнайшвидше скористатися перспективами секторальної інтеграції; вона вже добре інтегрована у внутрішній ринок ЄС в сферах телекомунікацій, фінансових послуг і морського транспорту; інші сектори мають відкриватися поступово – транспорт, дослідження та енергетика тощо.

Членство в чотири етапи

Альтернативна модель поетапного приєднання передбачає поступове відкриття для країни-кандидата зобов'язань і переваг членства в ЄС.

Таким чином, країна-кандидат отримує доступ до привілеїв члена Євросоюзу крок за кроком, із прийняттям європейського права, тобто acquis, та проходження інших важливих етапів процесу вступу.

Висновки Європейської Ради від 23-24 червня 2022 року закликали до прийняття підходу поетапної інтеграції щодо Західних Балкан, але згодом це формулювання, ймовірно, пошириться на Україну, Молдову та Грузію.

Серед політиків ЄС відкритим прибічником ідеї поетапної інтеграції є міністр закордонних справ Австрії Александер Шалленберг.

У документі, представленому міністрам закордонних справ ЄС у травні 2022 року, він запропонував запровадити такі складові цієї моделі:

(i) поступова інтеграція в єдиний ринок і такі сфери політики, як торгівля, клімат, енергетика, дослідження, охорона здоров’я, зовнішня діяльність та оборона,

(ii) поступовий доступ країн-кандидатів до фондів ЄС для активізації реформ,

(iii) регулярні запрошення країн-кандидатів на неформальні засідання Ради ЄС.

У теоретичному контексті найбільш опрацьовану версію цієї моделі запропонував професор Майкл Емерсон та його колеги. Вони вбачають за доцільне встановити 4 етапи процесу приєднання (початковий та проміжний етапи, нова держава-член та традиційне членство), кожен з яких буде пов’язаний з виконанням певних контрольних показників.

Етапи I і II є передвступними і успішність держави по кожному з 35 розділів приєднання має оцінюватися у вимірі кількісних показників; одночасно Єврокомісія буде щороку готувати підсумкові рейтинги якості досягнутих зрушень.

Входження до Етапу III з наданням статусу "нова держава-член" відбуватиметься тоді, коли держава-кандидат впровадить всі стандарти, необхідні для вступу. Цей етап передбачає отримання 100% фінансування від ЄС на душу населення, але певні обмеження зберігатимуться щодо участі у прийнятті рішень на рівні ЄС.

Етап IV відповідатиме умовам звичайного членства з повним спектром юридичних і фінансових переваг.

Обери свій рівень інтеграції

Ще однією впливовою концепцією розширення ЄС є концепція "4-х кіл членства" (4 tiers of membership), яку 19 вересня презентувала незалежна Німецько-Французька група експертів ("Група дванадцяти") на трибуні Ради із загальних справ у Брюсселі.

Автори звіту передбачають створення 4-х рівнів або кіл членства, два з яких знаходяться поза межами ЄС.

При цьому новим членам планується надати право обирати будь-який рівень інтеграції.

Ці "концентричні кола" формують

1. внутрішнє коло, члени якого мають ще тісніші зв’язки, ніж ті, що пов’язують ЄС (наприклад, єврозона);
2. сам ЄС;
3. асоційовані члени (мають лише спільний внутрішній ринок);
4. коло нової Європейської політичної спільноти.

Таким чином "Група дванадцяти" вбачає майбутнє євроінтеграції на чотирьох різних рівнях, кожен з яких має свій баланс прав і обов’язків.

1. Внутрішнє коло: члени єврозони та Шенгенської зони вже реалізували цю форму глибшої інтеграції. Крім того, вже існує кілька прикладів розширеної співпраці, включаючи оборонний союз PESCO.

Подібні коаліції зацікавлених учасників можуть мати місце в ширшому діапазоні сфер (клімат, енергетика, спільні податки тощо).

2. Коло Євросоюзу: усі нинішні та майбутні держави-члени ЄС підпорядковуються єдиним політичним цілям для дотримання статті 2 Договору ЄС, вони є учасниками політики перерозподілу, роблять внески та отримують трансферти із фондів солідарності ЄС. Нинішні компетенції інститутів ЄС формують базові засади європейської інтеграції.

3. Асоційоване членство – це перше зовнішнє коло щодо звичайного членства. Асоційовані члени не зобов’язані дотримуватися правил тіснішої інтеграції, а основним їх обов’язком є дотримання загальних принципів і цінностей ЄС – демократії та верховенства права.

Основною сферою взаємодії є спільний ринок. Інституційно асоційовані члени не будуть представлені в Європарламенті чи Єврокомісії, але матимуть право виступу в Раді. Асоційовані члени робитимуть внески до бюджету ЄС, але в менших обсягах, ніж на І чи ІІ рівні (наприклад на покриття спільних інституційних витрат), і з отриманням менших переваг (відсутність доступу до фондів солідарності та аграрних фондів).

4. Європейська політична спільнота (ЄПС): друге зовнішнє коло або IV рівень членства не передбачає тісної інтеграції з введенням обов’язкового законодавства ЄС і отриманням доступу до спільного ринку. Натомість воно зосереджується на геополітичному зближенні та політичному співробітництві в сферах взаємних інтересів - безпека, екологічна політика

Варто нагадати, що Ініціатива Європейської політичної спільноти була запропонована президентом Франції Еманюелем Макроном у травні минулого року, під час головування Франції у Раді ЄС.

Він окреслив бачення ЄПС як нової політичної платформи, відкритої для європейських держав, що поділяють спільні демократичні цінності та прагнуть зміцнити політичні, економічні, культурні та безпекові зв’язки. ЄПС у баченні Макрона покликаний був створити форум для координації, ухвалення рішень і співпраці за окремими проєктами, а також для реакції на виклики, з якими стикаються всі європейські країни.

Опції для України

Неупереджений аналіз запропонованих концепцій вступу до ЄС говорить про те, що інтересам України найбільше відповідав би варіант швидкого повноцінного членства з отриманням всіх його переваг.

На підтвердження даної тези слід згадати дослідження Віденського інституту міжнародних економічних досліджень, яке показує, що за 4 роки після вступу до ЄС ВВП на душу населення збільшився на 29% у Чехії, на 19% в Угорщині, на 32% у Польщі й на 44% у Словаччині; в країнах Балтії цей же показник зріс на 63% в Естонії, на 58% в Латвії та на 52% у Литві.

Вчені встановили, що основними рушійними силами економічного зростання в країнах, які вступили до ЄС, були масштабний приплив прямих інвестицій, збільшення державних видатків і вдосконалення інститутів. При цьому вступ до ЄС позитивно вплинув на кожен із названих чинників зростання, а трансферти ЄС стали однією з головних детермінант підвищення рівня доходів у нових членах.

Попри свою привабливість, сценарій прискореного вступу України до ЄС поки що не є реалістичним чи готовим до впровадження у перспективі 2-3 років. Адже він передбачає як проведення глибоких інституційних реформ в Україні, так і адаптацію самого ЄС до нової хвилі розширення.

Тому на шляху до кінцевої мети новий зміст інтеграційної політики України та ЄС мав би забезпечувати матеріалізацію здобутків від зближення та ефективне включення України до більшості програм ЄС.

Звичайно, проміжні варіанти інтеграції не можуть бути замінниками повноцінного членства. Але дійти до своєрідного напівчленства Україна змогла б набагато швидше. А повне членство у ЄС у такому випадку виступало б кінцевою метою реформування і поступу вперед.

У цьому контексті досить привабливою для України є концепція поетапного приєднання.

Включення України до схем регіональної та промислової політики ЄС, інфраструктурних ініціатив, секторальних програм ЄС та розширення доступу до бюджету ЄС ще на ранніх етапах інтеграції даватиме своєрідну винагороду за реформаторські зусилля.

Це швидко матеріалізуватиметься у видиме зростання добробуту.

Важливий момент - при зовнішній схожості концепцій "поетапної інтеграції" та 4-х кіл членства, остання для України є менш вигідною.

Адже ІІІ рівень інтеграції (асоційоване членство) не передбачає участі у політиці вирівнювання ЄС, хоча і вводить обов'язки сплати членських внесків. Держава – асоційований член не матиме також права голосу у багатьох органах ЄС. Не гарантованим є й перехід асоційованого члена до І чи ІІ кола інтеграції, тобто у статус члена.

У цьому зв'язку прем'єр-міністр Денис Шмигаль вже зробив політичну заяву про те, що Україна не погодиться з "членством другого сорту".

Аналогічно й концепція Європейської політичної спільноти без ентузіазму сприймається Україною та іншими державами-кандидатами, які небезпідставно побоюються, що ЄПС може або підірвати їх наміри, або навіть стати альтернативою членству в ЄС, як це раніше відбувалося з Європейською політикою сусідства.

Таким чином, Україна повинна прагнути і вживати всіх необхідних заходів для здобуття повноправного членства в ЄС – прискореного чи поетапного.

Але одночасно - не варто ігнорувати готовність самого ЄС включити до свого складу нових членів.

Україна навряд чи зможе розраховувати на прискорене членство в ЄС, виходячи не тільки з власної спроможності досягти визначених критеріїв, але й можливостей самого ЄС ефективно інтегрувати нових членів.

Тому багато чинників указують на те, що найбільш бажаною для України була б модель поетапного приєднання з досягненням до 2030 року IV, тобто - остаточного, етапу членства. 

Автор: Тетяна Богдан, 

директор з наукової роботи Growford Institute