Вступление в ЕС и фундаментальные ценности: прежде чем открывать шампанское, надо вымыть бокалы

За десять років після початку Євромайдану ми максимально наблизилися до виконання його головної мети: Україна готується до офіційних перемовин про членство в ЄС.

Як і належить фінальному ривку, він буде найскладнішим. Адже у Європейського Союзу є політична воля прийняти нас до свого складу, але немає волі робити знижки чи заплющувати очі на недопрацювання.

І особливо це стосується речей, які є базовими для майбутнього членства. А для ЄС цю роль виконують базові, фундаментальні цінності.

Тому в подальших перемовинах найбільшу вагу матиме кластер Fundamentals, тобто "Засадничі розділи".

У процедурі перемовин про вступ цей кластер відкривається першим і закривається останнім, оцінювання відбувається постійно, і саме до нього найбільш прискіпливо придивлятимуться як наші союзники, так і опоненти в ЄС. 

Вже зараз до нього прикута особлива увага Брюсселя.

Так, питанням з блоку Fundamentals було присвячено більше половини висновку Єврокомісії щодо відкриття вступних переговорів з Україною.

І це не лише опис успіхів, а й перелік важливих, пріоритетних і часом термінових задач. 

Найбільше уваги Єврокомісія приділяє верховенству права та фундаментальним правам, а саме главі 23 "Судова система та фундаментальні права" і главі 24 "Правосуддя, свобода та безпека". В них же зосереджена найбільша кількість зауважень і конкретних вказівок, що і в який спосіб має зробити Україна, щоб рухатися далі. 

Тому варто розібратися, які задачі у Брюсселі бачать першочерговими для України.

Судова система

Стан відповідності української судової системи стандартам ЄС звіт Єврокомісії оцінив невисоко та присвоїв йому 2-й рівень з 5 можливих, "деяка відповідність". Однак прогрес за останній рік, на думку Єврокомісії, є "добрим".

Окремо тут відзначається втілення складових судової реформи 2021 року. 

Протягом наступного року від нас очікують закриття вакансій у Конституційному суді, відновлення відбору суддів з перевіркою доброчесності за участю нових ВККС і ГРД, кваліфікаційного оцінювання суддів, створення служби дисциплінарних інспекторів і прогресу в дисциплінарних провадженнях, а також комплексної диджиталізації судової системи.

Корупційні скандали з Верховним судом не залишились без уваги.

ЄС очікує протягом року усунення корупційних ризиків у найвищому українському суді.

Окрім того, актуальним є реформування прокуратури: тут ЄС чекає від нас запровадження прозорого відбору керівництва і посилення дисциплінарної системи. 

Завершити (а у випадку з прокуратурою – розпочати) виконання цих пунктів протягом наступного року – вже неабиякий виклик. Та ними справа не обмежується. Єврокомісія детально проаналізувала наші успіхи й "успіхи" в судовій системі й загалом виділила до 30 проблемних моментів, зон росту чи пріоритетів на майбутнє. 

Судова система має не лише частково оновитися, а вийти з інституційної кризи.

Так, попри оновлення Вищої ради правосуддя (ВРП) і ВККС та початок нових конкурсів, держава не повинна випускати органи суддівського врядування з фокуса уваги. Окремо наголошується на важливості кваліфікаційного оцінювання колишніх суддів ліквідованого Окружного адміністративного суду міста Києва (ОАСК) та неприпустимості їхнього переведення в будь-який суд без такого оцінювання. 

Реформа Конституційного суду має бути завершена. Окрім заповнення вакансій, що потрібно зробити в найближчий рік, Україна має ухвалити закон про конституційну процедуру згідно з рекомендаціями Венеційської комісії, а також розробити нову Стратегію розвитку судової системи та органів конституційної юрисдикції.

Процес її розробки має бути прозорим та інклюзивним, із залученням усіх стейкхолдерів, громадянського суспільства та міжнародних експертів. 

Дуже багато уваги Брюссель приділяє прокуратурі та необхідності її реформування.

Єврокомісія радить перетворити Раду прокурорів, що зараз працює на громадських засадах, на повноцінний орган із повною зайнятістю працівників та автономними ресурсами, реформувати всю систему прокурорського самоврядування, серйозно взятися за правову базу та практику їхньої дисциплінарної відповідальності.

Багато уваги приділяється незалежності: ЄК закликає знизити зовнішнє втручання в діяльність прокуратури, реформувати процедуру відбору керівництва на засадах доброчесності, прозорості, професійності та лідерських якостей, а також деполітизувати посаду генерального прокурора. 

Повного перегляду потребує ставлення держави до юридичної професії як такої.

Це і реформа юридичної освіти, і модернізація Національної школи суддів, і реформа адвокатури, і зниження корупції в будь-яких аспектах доступу до професії. 

На особливу увагу народних депутатів заслуговує перелік законів, які рекомендує нам ухвалити Єврокомісія. Це законодавство про дистанційні судові засідання, про виконання судових рішень та приватних виконавців, зміни до Кримінального кодексу щодо міжнародних злочинів, зміни до Кримінального процесуального кодексу щодо процесуальних зловживань судді. Деякі з цих законопроєктів уже давно лежать в парламенті і навіть проголосовані у першому читанні. 

А ще треба ратифікувати Римський статут Міжнародного кримінального суду.

Це – давнє невиконане зобов’язання України ще від часів Угоди про асоціацію, тож не дивно, що Римський статут згадують у висновку декілька разів у дуже різноманітних розділах. До слова, набуття повноправного членства у ЄС без виконання цієї вимоги є однозначно неможливим.

Боротьба з корупцією та правоохоронні органи

Хоча Єврокомісія і відзначила наші успіхи у створенні антикорупційної інфраструктури та її помітної активності протягом останнього року, тут вистачає і короткострокових, і стратегічних завдань.

Один із пріоритетів, виділених Єврокомісією на найближчий рік – це зміна процедури відбору на керівні посади у Спеціалізованій антикорупційній прокуратурі (САП). Її радять проводити за тими ж правилами, за якими обирають керівництво Національного антикорупційного бюро (НАБУ) та Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК) – тобто, зокрема, за участю експертів, призначених міжнародними партнерами.

Також Україна має посилити інституційну незалежність та автономію САП і збільшити кількість прокурорів.

Ще одне завдання – із законодавства необхідно усунути необґрунтовані обмеження повноважень НАЗК щодо перевірок та норми, які уможливлюють затягування судових справ.

А судді Вищого антикорупційного суду мають отримати право розглядати певні корупційні справи одноосібно; також очікується зміна процедури обрання нових суддів за участю Громадської ради міжнародних експертів. 

Додатково Єврокомісія звертає на майже 20 пунктів зі стратегічними задачами, які стоять перед Україною.

Так, НАБУ має отримати повноцінне право прослуховування в рамках слідства, своєчасний і повний доступ до судово-медичної експертизи та більше персоналу. А недоліки процесуального законодавства, що дозволяють Державному бюро розслідувань (ДБР), Бюро економічної безпеки (БЕБ), Службі безпеки України та іншим органам займатись справами, що підслідні НАБУ, мають бути усунуті.

Підзвітність і публічний нагляд ДБР, БЕБ та СБУ необхідно посилити, а остання має бути реформована відповідно до рекомендацій ЄС (зокрема, втратити функції розслідування економічних злочинів).

Євросоюз також чекає від нас ухвалення закону про лобізм.

Свобода слова

У питанні дотримання принципів свободи слова та свободи вираження Україна має трохи вищий бал, аніж загалом за сектором фундаментальних прав – між "деякою відповідністю" та "середньою відповідністю" стандартам ЄС, і при цьому за останній час ми – попри повномасштабну війну – продемонстрували "добрий прогрес".

Дивовижно, але Єдиний марафон критики фактично не зазнав – відчувається розуміння контексту великої війни і потреби тримати інформаційну безпеку. Однак після завершення воєнного стану, підкреслює ЄК, потрібне буде повне відновлення плюралізму.

Тобто хоча тимчасові обмеження і сприймаються адекватно, Єврокомісії важливо розуміти: це не назавжди.

Вступити у ЄС з "телемарафоном" – не вийде.

Крім того, вже зараз від України чекають низки кроків, що продемонструють її відданість демократичним цінностям. Зокрема, уряд має разом з журналістською спільнотою розробити спрощені правила доступу та отримання акредитації кореспондентів до зон бойових дій і прифронтових територій з урахуванням міркувань безпеки. Національний регулятор, передбачений законом про медіа, повинен запрацювати на засадах незалежності і отримати адекватне фінансування. 

Окрім короткострокових задач, звертається увага на резонансні вбивства журналістів у минулому: у висновку Єврокомісії згадується потреба завершити нарешті розслідування вбивств Георгія Гонгадзе та Павла Шеремета. 

У царині фундаментальних прав потрібно оновити національну стратегію з прав людини (з урахуванням воєнного стану), покращити умови перебування в місцях позбавлення волі, посилити інститут Уповноваженого з прав людини, ухвалити законодавство про права людей з інвалідністю і забезпечити безбар’єрні стандарти відбудови та інфраструктурних проєктів (що особливо актуально за нинішніх умов), імплементувати положення Загального регламенту ЄС про захист даних (GDPR). 

Цікаво, що Єврокомісія згадує ініціативу заборонити УПЦ МП у контексті боротьби з російським впливом і не піддає її критиці.

Натомість ЄК звертає увагу на врегулювання реституції та перерозподілу церковного майна, освітньої, соціальної та гуманітарної діяльності церкви.

Україні також потрібно далі працювати над гендерною рівністю, правами меншин і дітей, а також ухвалити закон про цивільні партнерства.

Тут основний виклик – у потребі знайти компроміс з виконанням рекомендацій Венеційської комісії щодо законодавства про права національних меншин, у тому числі щодо мови освіти та медіа. Як розповідала "ЄвроПравда", крок у цьому напрямку Україна вже зробила (детальніше – у публікації "Червоні лінії "угорського" закону").

Короткі висновки

Підсумуємо викладене вище.

Більша частина висновку Єврокомісії щодо початку вступних переговорів з Україною присвячена верховенству права, судам, прокуратурі, правоохоронним органам і правам людини. Усе це ЄС відносить до фундаментальних секторів як для функціонування демократичної України, так і для її вступу в ЄС.

Цікаво, що всі формулювання Єврокомісії у більшості позицій збігаються з рекомендаціями українських громадських організацій, що роками просувають відповідні реформи в цих сферах.

Тож висновок очевидний:

державі варто максимально тісно співпрацювати з громадянським суспільством, залучати його і до дизайну реформ, і до контролю за їхньою реалізацією.

Більшість законів, ухвалення яких чекає ЄС, були або прийняті в першому читанні і вже понад рік лежать у парламенті, або їхні основні принципи вже давно на суспільному обговоренні і лише чекають впровадження.

Більшість процесів, успіху в яких від нас чекають, уже запущені і набирають обертів – наприклад, конкурсні процедури і перевірки в судовій системі.

Тож тепер головне – подвоїти і потроїти темпи і не зміщуватися з вектора, щоб пройти цей марафон у спринтерському темпі й усунути перешкоди для вступу. А громадянське суспільство має контролювати дії держави і тиснути, щоб запобігти опору і затягуванню, але водночас підставити плече у здійсненні реформ.

Ми всі разом у цьому човні, і як довго він буде рухатись до фінішу, залежить тільки від нас. 

Автори: 

Максим Костецький, голова ГО "Центр формування політики"

Олександр Нотевський, аналітик ГО "Центр формування політики"