Наскільки ЄС готовий до розширення?

Нещодавній унікальний звіт пан'європейського аналітичного центру European Council on Foreign Relations (ECFR) надає детальний огляд стану дискусії країн-членів щодо питань, які визначають так звану "спроможність ЄС прийняти нових членів".

Саме внутрішня готовність ЄС до розширення є фундаментальною передумовою, щоб це розширення дійсно відбулося, навіть якщо країна-кандидат виконає всі вимоги. Причому немає якихось прописаних критеріїв, з яких складається оця "спроможність ЄС до розширення". Це суто політична субстанція, яка повністю залежить від поточних політичних міркувань країн-членів.

Нинішній звіт ECFR унікальний саме цим своїм фокусом – оглядом ключових (актуальних і потенційних) дискусійних питань серед країн-членів у контексті розширення ЄС.

Цей звіт на основі досліджень позицій політичних лідерів та експертного середовища всіх країн-членів ЄС дає максимально широку картину по всіх країнах-членах, а не лише окремих із них. У цьому його величезна відмінність від інших подібних "пейперів", які дуже часто позицію окремих країн (зокрема, Франції та Німеччини) або наративи "брюссельської бульбашки" подають як "думку всього ЄС".

Як показує звіт ECFR, картина набагато різноманітніша та цікавіша.

Готовність до розширення

По-перше, добра новина: фактично наразі сформований консенсус усіх країн-членів ЄС (за винятком однієї Угорщини), що розширення ЄС є геополітичною необхідністю.

Цей консенсус спирається на думку еліт та на суспільну думку.

Але є нюанс – цей консенсус не є стабільним. Зараз розширення підтримують 54% громадян ЄС, тоді як рік тому було 58%. А у деяких країнах-членах (Австрія, Франція, Німеччина) цей показник уже менше за 50%.

На думку експертів ECFR, внутрішні політичні процеси у 12 країнах-членах (включно з Австрією, Німеччиною, Італією, Францією) дозволяють прогнозувати зростання антиєвропейських настроїв і партій, а отже, і опозиції до розширення ЄС.

 Тому бажано принципові рішення приймати вже зараз, поки є момент.

По-друге, серед країн-членів немає консенсусу щодо того, як відбуватиметься розширення. Ця дискусія взагалі тільки починається, і більшість країн-членів ще не сформулювали своїх позицій щодо ключових питань: внутрішніх інституційних реформ ЄС, бюджету ЄС, методології розширення тощо.

Отже, по факту це означає, що наразі країни-члени не мають конкретного бачення, як свої політичні декларації підкріпити реальними політичними кроками.

При цьому загалом усі розуміють, що розширення неуникно призведе до зміни балансів між країнами-членами всередині ЄС: між великими і малими, між західними і східними, між багатими і бідними, між протекціоністами і лібералами…

Насправді у більшості країн-членів існують різного роду побоювання щодо потенційних наслідків цих змін, і у більшості випадків вони переважають над інтересом до розширення ЄС.

Вже намітились кілька груп країн та їхніх неформальних лідерів:

- "друзі Західних Балкан" на чолі з Австрією;

- "друзі України" на чолі з Польщею (але яка була маргіналізована);

- "атлантичні" західноєвропейські країни, ініційовані Португалією, які не у захваті від потенційного зсуву центра тяжіння ЄС на Схід;

- "друзі кваліфікованої більшості" на чолі з Францією та Німеччиною.

Реформи заради розширення

Франція та Німеччина демонструють найбільшу зацікавленість просувати дискусію про розширення ЄС.

І так виглядає, що вони це розглядають у першу чергу як нагоду для просування реформи самого Євросоюзу.

У їхньому розумінні, це означатиме насамперед реформу процесу ухвалення рішень (розширення застосування кваліфікованої більшості) і посилення вимог до країн-членів щодо дотримання принципів верховенства права.

Велика група країн не буде готовою прийняти нових членів, якщо ці проблеми не будуть вирішені. Проте існує також сильна опозиція суттєвим змінам у цих сферах.

Хоча інші країни ще не сформували свої підходи у дискусії "розширення vs реформа" ЄС, очевидне вагання підтримати пропозиції Німеччини і Франції з боку нордичних та балтійських країн, Польщі, Чехії та ще цілої низки інших країн.

Які основні проблеми розширення ЄС несе вашій країні?

Кількість країн-членів ЄС, які зазначили про окремі проблеми

Джерело: звіт European Council on Foreign Relations

Малі та середні країни вважають, що Brexit вже призвів до зміни балансу влади у ЄС не на їхню користь.

Деякі центрально- та східноєвропейські країни, як Болгарія, а також Греція, бояться, що просте розширення кваліфікованої більшості посилить Німеччину і Францію і забере у них (менших країн) необхідний інструмент для захисту національних інтересів.

У цій дискусії щодо прийняття рішень у ЄС є два питання: чи потрібна реформа (звуження застосування консенсусу і розширення застосування кваліфікованої більшості), і якщо так, то наскільки глибока – чи повинна вона передбачати зміну Договорів про ЄС, чи ні.

Цікаво, що противники реформи можуть наводити аргумент, що, за наявними даними, розширення 2004 року не призвело до негативних ефектів для спроможності ЄС приймати рішення (кількість рішень, власне, збільшилась), і насправді, всупереч поширеній думці, нові країни-члени не блокували рішення частіше, ніж старі.

Існує широкий консенсус країн-членів, що у будь-якому ближчому майбутньому зміни у структурі ЄС не можуть передбачати зміни Договорів.

Це позиція, яка під час публічних консультацій з громадянами у 2021-22 роках ("Конференція про майбутнє Європи") отримала чітку підтримку в Ірландії, Нідерландах, Данії, Швеції, Фінляндії, Австрії, Чехії, Словаччині, Естонії, Латвії, Литві, Мальті.

На неформальному саміті у Гранаді 4 жовтня ця позиція була підтверджена абсолютною більшістю країн-членів.

Разом з тим більшість країн переконані, що інституційна адаптація є необхідною – хоча й у меншому обсязі, ніж така, що передбачала би зміни Договорів.

Теоретично Лісабонський договір передбачає можливість прийняття одноголосного рішення про розширення процедури кваліфікованої більшості у певних сферах (зокрема, у сфері зовнішньої та безпекової політики).

Але якщо така пропозиція буде висунута – менші країни наполягатимуть на зміні кількості голосів країн-членів для їхнього підрахунку, аби посилити їхню вагу. Хоча й незрозуміло, як це зробити без зміни Договорів...

Крім реформи процедури прийняття рішень, що викликає найбільше уваги, є три інших складних питання, які визначають здатність ЄС до розширення:

- фінансова реформа (вплив на витрати та доходи бюджету ЄС);

- інституційна реформа у частині гарантій дотримання критеріїв верховенства права країнами-членами;

- методологія розширення у частині впливу двосторонніх відносин з окремими країнами-членами, які можуть блокувати кандидатів з політичних міркувань.

Додаткові витрати на розширення

Оцінки потенційних наслідків вступу України для бюджету сильно різняться – від 19 до 186 млрд євро на рік.

Навіть якщо більш точною виявиться менша оцінка, все одно бюджет ЄС має бути суттєво переглянутий, зважаючи на нові виклики та пріоритети (крім безпеки та розширення, це ще енергетика, нові технології, міграція тощо).

Нинішній бюджет на 2021-27 складає 1,1 трлн євро, і його недостатньо.

Крім того,

навіть без розширення, лише відновлення України потребуватиме значних витрат з бюджету ЄС.

Але більшість країн-членів все ще не хочуть визнавати реальність, що бюджет ЄС має бути змінений/збільшений: через більші національні внески та/або нові власні джерела надходжень ЄС та/або більший борг ЄС – та/або зменшення витрат на існуючі програми, у тому числі на регіональне вирівнювання та на спільну аграрну політику (субсидії фермерам).

Цьогорічний mid-term review бюджету ЄС 2021-27 вже дуже важко іде, бо пропозиція про збільшення національних внесків з боку країн-донорів для фінансування Ukraine Facility та інших додаткових витрат не викликає ентузіазму. У майбутньому це буде ще складніше.

Нові власні джерела надходжень ЄС – непопулярна ідея, бо може означати посилення централізму в ЄС. Але якщо країни-члени не домовляться про нові власні джерела ЄС, то баталії за бюджет – обсяги національних внесків – будуть ще складнішими, ніж зазвичай.

Щодо реформ для гарантій дотримання принципів верховенства права країнами-членами, то тут маємо досвід неліберальних режимів в Угорщині та Польщі, який часто згадується в інших країнах-членах як застереження, що інституції ЄС не можуть ефективно вирішувати проблеми демократичного відкату в окремих країнах після того, як вони вступили у ЄС.

Тому в 16 країнах-членах першочерговим занепокоєнням є те, що країни з браком верховенства права можуть зруйнувати єдність (cohesion) Євросоюзу.

Страх прийняти нестабільні демократії призводить до відкидання будь-яких варіантів швидкого (fast track) розширення.

Тому, на думку таких країн, як Швеція, Данія, Нідерланди, Бельгія, Люксембург, Ірландія (неформальна група "Друзі верховенства права"), а також Німеччини та Франції, ключовими передумовами розширення стає посилення інструментів ЄС для захисту верховенства права, таких як обумовленість (conditionality) у бюджеті ЄС та процедура статті 7 Договору про ЄС про позбавлення права голосу в разі порушення принципів ЄС.

Зруйнувати принцип консенсусу

Великою проблемою є можливість блокування країн-кандидатів (сусідніми) країнами-членами через двосторонні суперечки.

Через це визнана ще у 2005 році кандидатом Північна Македонія ніяк не може почати переговори про вступ. Так само зараз Угорщина погрожує заблокувати Україну.

Рішенням міг би стати перехід до кваліфікованої більшості у питаннях зовнішньої та безпекової політики, але, як зазначено вище, наразі для цього немає не те що консенсусу, а навіть більшості голосів країн-членів.

Тому потенційним компромісом може бути внесення відповідних змін лише у методологію розширення, тобто щоб рішення країн-членів на різних стадіях процесу – зокрема, відкриття та закриття окремих глав переговорів з відповідною країною-кандидатом – приймалося не консенсусом (як зараз), а кваліфікованою більшістю.

Отже, підсумовуючи, дискусія про те, як саме ЄС буде розширюватися, і зокрема, як саме він має змінитися для цього, тільки починається.

Зважаючи на те, що для будь-яких подібних змін потрібна одноголосність, скоріш за все, на ЄС очікують довгі переговори між країнами-членами, без гарантованого результату – що суперечить амбіціям нагального, геополітично мотивованого розширення ЄС.

Бо час летить. На думку експертів ECFR, ЄС має погодити дорожню карту підготовки до розширення перед виборами в Європарламент у червні 2024 року. Для цього Європейська рада (саміт ЄС) вже у грудні має ухвалити рішення про підготовку низки реформ (що нагадуватимуть за обсягом Berlin Agenda 2000, яка підготувала ґрунт для розширення-2004) – які можуть бути ухвалені під час польського або данського головування у 2025 році.

Така "Warsaw Agenda", або "Copenhagen Agenda", або "Agenda 2030" має передбачати ключові реформи бюджету ЄС, голосування більшістю у деяких сферах та інші зміни, щоб адаптувати ЄС до розширення, у тому числі оновити критерії членства ("Копенгагенські критерії 3.0").

Наступний бюджет ЄС (2028-2034) має бути підготовлений за участю нових країн, причому незалежно від того, чи просуватимуться інституційні реформи ЄС.

Оновлені "Копенгагенські критерії 3.0" мали би включати такі вимоги, як узгодження зовнішньої політики країн-кандидатів з головними геостратегічними напрямками ЄС. А також – неприпустимість блокування переговорів про вступ окремими країнами-членами через двосторонні суперечки з країнами-кандидатами та вимогу їх вирішення шляхом арбітражу, міжнародного суду або іншого міжнародного механізму.

Щоб сформувати консенсус країн-членів щодо того, як рухатися далі, потрібно, щоб країни-члени, які поки що мовчать, сформували свої позиції.

З новим ліберальним урядом Польща має потенціал об’єднати групу країн – прихильників розширення: Центральну Європу, балтійські та нордичні країни.

На думку експертів ECFR, результат виборів у Польщі послаблює групу "сувереністів" у ЄС, яка виступає проти вимог верховенства права, лишаючи угорського прем'єр-міністра Віктора Орбана її головним виразником. Разом з тим нова влада Польщі також не матиме спільного погляду на реформу ЄС з Францією та Німеччиною.

Так, під час візиту до Брюсселя у жовтні лідер польської "Громадянської коаліції" Дональд Туск сказав, що "незалежно від позиції Франції та Німеччини щодо реформи ЄС, революційні зміни не є потрібними".

На думку експертів ECFR, Варшава підтримає глибокі інституційні реформи лише після того, як нові члени приєднаються. Це повторювало би процес розширення-2004: адже Лісабонський договір був укладений пізніше, у 2009 році.

Автор: Дмитро Шульга,

директор програми "Європа і світ" Міжнародного фонду "Відродження"

Стаття була вперше розміщена на facebook-сторінці автора та публікується з його дозволу