Умение тратить: с какими проблемами столкнется Украина при воплощении проекта ЕС на 50 млрд евро

У Євросоюзу є низка фінансових інструментів, через які він допомагає державам-членам та третім країнам.

Ключову роль серед них відіграють структурні та інвестиційні фонди, на які протягом останнього десятиліття припадало в середньому не менше третини бюджетних коштів ЄС: так, на період 2014-2020 років ця частка склала 537,6 млрд євро, або 54,5% від багаторічного бюджету ЄС, а на 2021-2027 роки — 477,2 млрд євро, або 26,2% від бюджету.

Структурні та інвестиційні фонди (або, як їх частіше називають, структурні фонди) — це набір інструментів і програм фінансування, спрямований на зменшення відмінностей в економічному розвитку між країнами ЄС.

Регламенти та фінансування структурних фондів плануються на семирічний термін. На поточний програмний період (2021-2027 рр.) діє шість таких фондів, що відповідають трьом політикам ЄС: політиці згуртованості (Cohesion Policy), спільній аграрній політиці (Common Agriculture Policy) та спільній політиці рибальства (Common Fisheries Policy).

Переважна більшість коштів структурних фондів доступна лише повноправним державам-членам ЄС.

Водночас існує низка інструментів, які дозволяють залучати до фінансування держави, що не є членами Євросоюзу, залежно від напрямку проєктів та належності третьої країни до певної категорії.

Один із них — Інструмент передвступної допомоги (Instrument for Pre-accession Assistance, ІРА), через який ЄС підтримує реформи в країнах-кандидатах на вступ, надаючи їм фінансову та технічну допомогу.

IPA, серед іншого, слугує своєрідною "підготовкою" до використання структурних фондів після того, як держава-кандидат стане членом ЄС.

Зокрема, у фокусі інструменту — "розбудова спроможності місцевих, регіональних та національних інституцій управляти програмами ЄС та підготовка до управління структурними фондами в майбутньому".

Як держава-кандидат Україна мала б також отримати доступ до IPA нарівні з Албанією, Боснією і Герцеговиною, Косовом, Північною Македонією, Сербією, Туреччиною та Чорногорією (Грузія і Молдова наразі не включені до IPA).

Натомість країна буде освоювати управлінські процедури на основі іншого механізму, щодо ухвалення якого наразі ведеться дискусія всередині Європейської ради. Йдеться про Ukraine Facility.

Ukraine Facility: замінник IPA чи квазі-"структурний фонд"?

Ukraine Facility — це інструмент коротко- та середньострокового фінансування потреб України на відновлення та реконструкцію, що діятиме впродовж 2024-2027 років.

Відповідно до проєкту Регламенту про створення Ukraine Facility, він управлятиметься Єврокомісією та передбачатиме загальний обсяг фінансування до 50 млрд євро.

Новий інструмент організовано навколо трьох складових:

• По-перше, це безповоротна грантова та кредитна підтримка в межах Ukraine Plan на впровадження реформ та проєктів з реконструкції, що становитиме близько 78% ресурсів.
• По-друге, це механізм зниження ризиків фінансування інвестиційних проєктів Ukraine Investment Framework, на який буде виділено близько 16% ресурсів.
• По-третє, це технічна допомога урядові у впровадженні реформ та транспозиції права ЄС, на яку закладено близько 5% ресурсів.

Саме останній компонент покликаний замінити фінансування, яке зазвичай надається країнам-кандидатам за IPA.

Водночас масштаби підтримки та спектр напрямів, які фінансуватимуться в рамках Ukraine Facility, є набагато ширшими за статті витрат, прийнятні в межах Інструменту передвступної підтримки. У цьому Ukraine Facility більше схожий на структурні фонди, до яких мають доступ країни-члени.

Таке порівняння доречне і в контексті проблем, з якими може зіткнутися Україна під час реалізації нового інструменту.

Одна з них — це так звана здатність до поглинання (absorption capacity), тобто спроможність нашої держави поглинути виділене фінансування та повною мірою реалізовувати відповідні проєкти.

Адже окрім того, щоб отримати кошти, нам необхідно бути здатними витрачати їх ефективно та в повному обсязі.

Допомогти посилити здатність до поглинання фінансових ресурсів в межах Ukraine Facility може досвід країн ЄС зі структурними фондами.

Особливо важливими в цьому контексті є чинники, що заважають державам освоювати фінансування, або ж навпаки, сприяють успішному поглинанню.

Проблеми з витрачанням

Динаміка всередині ЄС демонструє, що з труднощами у витрачанні виділеного бюджету зі структурних фондів, як правило, стикаються представники менш розвинених регіонів, які потребують більших обсягів фінансової підтримки для реструктуризації своєї економіки.

Так, одинадцять країн-членів ЄС продемонстрували рівень освоєння бюджету структурних фондів за період 2014-2020 рр. нижче середнього рівня по ЄС в 79% (з них сім країн-членів — суттєво нижче, ще чотири – незначно нижче).

Чотири з цих країн належать до п’ятірки найбільших реципієнтів за обсягами європейського бюджету структурних фондів та асигнуваннями на душу населення (Польща, Румунія, Іспанія, Італія); решта "аутсайдерів" — Словаччина, Данія, Бельгія, Болгарія, Латвія, Угорщина та Хорватія.

Усі вони змогли поглинути тільки 56,9-78,4% індикативного бюджету структурних фондів.

Серед можливих причин, які найчастіше згадуються у звітах Європейської аудиторської палати та OECD, — такі:

1. Пізніше освоєння та закриття багаторічного бюджету ЄС на період 2007-2013 рр., що збіглося з початком нового бюджетного періоду (2014-2020 рр.), коли державам-членам вже треба було освоювати нові асигнування.
2. Процедурні затримки з боку ЄС, зокрема в прийнятті нормативно-правових актів до операційних програм на період 2014-2020 рр. та моніторингу попередніх програм на період 2007-2013 рр. Так, Європейська комісія представила пропозицію щодо правової рамки функціонування структурних фондів майже за 27 місяців до початку програмного періоду 2014-2020 рр.; однак ЄС знадобилося понад 26 місяців на ухвалення відповідних норм. Таким чином, відповідні правові акти були прийняті Євросоюзом лише за два тижні до початку програмного періоду.
3. Часті зміни нормативно-правової бази як на національному, так і на європейському рівнях, непослідовне тлумачення процесів контролю, верифікації та аудиту, складні та/або непрозорі закони і процеси державних закупівель та тендерних процедур.
4. Значна частка довготривалих проєктів, імплементація та виплати за якими прискорюється лише в кінці програмного періоду.
5. Власне спроможність країн поглинути фонди, зокрема:

• Інституційна — повільне призначення відповідальних управлінських органів; низька спроможність розробки операційних програм; проблеми зі встановленням пріоритетів, обміну інформацією та вимірюванням ефективності;
• Управлінська та адміністративна — повільний відбір інвестиційних проєктів; низька якість проєктного менеджменту, включаючи труднощі з відбором ефективних проєктів; погана координація між відповідальними управлінськими органами та стейкхолдерами; відсутність єдиної візії інвестиційної стратегії фондів; неефективні механізми та практики управління на всіх рівнях влади;
• Фінансова — здатність співфінансувати програми та проєкти, які підтримує ЄС, планувати та гарантувати ці національні внески; здатність бенефіціарів забезпечити безперебійний грошовий потік для фінансування проєкту до моменту відшкодування витрат.

При цьому якщо у випадку Данії та Бельгії найімовірнішими причинами низького рівня освоєння бюджетів є повільне закриття попередніх програм та нижчий за середній рівень отриманих від ЄС виплат (63,9% та 74,4%, відповідно), то для решти реципієнтів проблема має структурний характер та пов’язана саме з інституційною спроможністю. Йдеться, зокрема, про повільний процес відбору проєктів та помітний розрив між вартістю законтрактованих та освоєних коштів при рівні виплат ЄС вище середнього.

Найефективнішими в імплементації інвестицій за результатами 2014-2020 років були Португалія, Литва, Фінляндія, Люксембург, Мальта, Словенія, Естонія, Ірландія, Чехія, Франція, Швеція та Сполучене Королівство.

Кожна з цих країн мала освоєні витрати на рівні понад 80% відносно запланованого бюджету.

Секрет успіху — простий. Це відносно сильні інституції та ефективні органи державного та місцевого управління або ж банально менші обсяги бюджетних асигнувань в межах структурних фондів, які простіше освоювати.

Уроки для України 

Україна також мала б стати бенефіціаром IPA, оскільки вже отримала офіційний статус кандидата на вступ. Однак, враховуючи контекст повномасштабної війни та потреби в залученні ресурсів для відбудови, ЄС розробив інший механізм фінансування для України — Ukraine Facility.

Цей масштабний інструмент передбачає значно ширші обсяги фінансової допомоги, аніж Україна могла б отримувати через IPA.

Через Ukraine Facility Україна зможе отримати імпульс для державних інвестицій у повоєнне відновлення, приваблювати потоки приватного капіталу, фінансувати євроінтеграційні реформи та процес адаптації acquis ЄС і, зрештою, перекривати дефіцит держбюджету. Крім того, одна зі складових Ukraine Facility покликана безпосередньо замінити фінансування, яке мало б бути надане країні в межах IPA.

Водночас новий інструмент ставить перед нами серйозні виклики, пов’язані зі здатністю до поглинання виділених коштів.

Фінансування за Ukraine Facility є умовним і залежатиме в тому числі від прогресу інституційної та адміністративної реформ, побічним ефектом яких стане позитивний вплив на нашу поглинальну спроможність.

Однак для того, щоб бути здатними ефективно освоювати бюджети Ukraine Facility в майбутньому, Україні слід починати роботу над власними управлінськими спроможностями вже зараз, не очікуючи на офіційне рішення Євросоюзу.

Корисним у цьому контексті є досвід держав-членів ЄС у виконанні бюджетів структурних фондів, зокрема в частині факторів, що заважають ефективному поглинанню, та кращих практик.

Для більшості реципієнтів з показником поглинання нижче середнього рівня ключовою проблемою стала розбудова фінансової, адміністративної та інституційної спроможності; водночас найкращі показники продемонстрували держави з сильними інституціями.

Отже, Україні необхідно розпочати роботу над посиленням спроможностей органів державного та місцевого управління з фокусом на покращення управлінських практик. 

Автор: Дмитро Ливч,

співзасновник Центру економічного відновлення, голова правління ГО "EasyBusiness"

У написанні статті брала участь аналітикиня Центру економічного відновлення Марія Шаламберідзе